“Yo trabajo en una organización profesional (soy profesor universitario) y probablemente lo decidí así en un principio porque es el único lugar del mundo donde se puede actuar como si se fuera un trabajador autónomo y al mismo tiempo recibir un salario regularmente. Estas organizaciones, aparentemente vueltas del revés, en que los trabajadores parecen a veces que dirigen a los jefes, son fascinantes por la forma en que funcionan”. Henry Mintzberg. La estructuración de las organizaciones. Ariel, 1988. pág. 403.

1    Introducción al presupuesto de gastos

De acuerdo con Hernández Armenteros[1], la cuantía global del presupuesto de gastos de las universidades públicas durante el ejercicio 2000 ascendió a 5,36 millones de euros, lo que debidamente ajustado, representa una cifra cercana al 1% del PIB. Su estructura está formada mayoritariamente por gastos corrientes (75,6% del gasto total) siendo la partida más importante la relativa a los gastos de personal, con 3,12 millones de euros. El autor analiza el gasto público universitario concluyendo la dificultad de alcanzar los principios de suficiencia financiera y equidad.

El profesor Jesús M. de Miguel[2] ha demostrado estadísticamente la estrecha correlación entre calidad y gasto en las Universidades comparando los datos financieros de la CRUE (2002) y determinados indicadores que le habían permitido construir un polémico ranking de calidad. En el extremo opuesto, el Secretario de Estado de Universidades del último Gobierno del Partido Popular, Iglesias de Ussel, declaraba todo lo contrario, ante los rectores de las universidades españolas: “no existe correlación automática entre calidad y financiación. La mecánica de la calidad no progresa sólo bombeando recursos” (ABC, 15 de enero de 2004) terminando por decir que “nunca serán suficientes los recursos para las ambiciones y necesidades de las universidades”. Por ello, y antes de continuar debemos ofrecer, en honor de nuestros sabios próceres una reflexión sociológica sobre los costes universitarios.

1.1       Las cinco “leyes” del coste de la educación superior

Durante la década de los años setenta Howard R. Bowen[3] explicaba el comportamiento financiero de las instituciones americanas de educación superior, en base a cinco “leyes” estrechamente interrelacionadas entre sí, que se refieren al coste por alumno de las universidades. A pesar de las grandes diferencias existentes entre las universidades estadounidenses y las españolas, esas tesis son trasladables en su totalidad:

1. Los principales objetivos de las universidades son la excelencia educativa, el prestigio o la influencia social. La “excelencia” o la “calidad” de las instituciones son comúnmente juzgadas por criterios como los ratios de estudiantes por profesor, o libros de la biblioteca. Estos criterios son aportes de inputs, la mayoría de los cuales cuestan dinero, es decir, no son resultados que se deriven del proceso educativo. Los verdaderos resultados en forma de enseñanza y desarrollo personal de los estudiantes están por completo sin examinar y sólo vagamente son discernidos.

2. En búsqueda de la excelencia, prestigio e influencia no hay virtualmente límite para la cantidad de dinero que una institución puede gastar para estos fines educativos, aparentemente fructíferos. Cualquier nivel de gastos alcanzado apenas es considerado suficiente. Las instituciones tienden, por tanto, a gastar más de lo que sus medios les permiten. Como resultado, los problemas financieros en las universidades ricas son tan graves como en las pobres.

3. Cada institución quiere acaparar tanto dinero como le sea posible. Ninguna Universidad admite nunca que tiene bastante dinero y todas intentan aumentar sin límite sus recursos.

4. Cada institución gasta todo lo que consigue[4].

5. El efecto acumulativo de las cuatro leyes precedentes tiende siempre a incrementar los gastos.

Así, el coste por alumno de una universidad estará determinado, en gran parte, por la cantidad de dinero que puedan conseguir, y no necesariamente por alguna determinación racional de la cantidad mínima necesaria para ofrecer servicios de aceptable calidad. Bowen termina con algo que todavía nos es conocido, a pesar de haber transcurrido más de treinta años:

Para mantener los costes bajo control, los legisladores y otros organismos públicos han intentado regular al detalle los gastos y actividades educativas y realizado unos controles financieros excesivamente detallados que dan lugar a una  falsa eficiencia y amenazan la autonomía institucional en las decisiones académicas.

Estudiaremos a continuación los diversos componentes del presupuesto de gastos de nuestras las universidades públicas.

2    Los gastos de personal

Comprenden las retribuciones a satisfacer por la Administración a todo su personal por razón del trabajo realizado, las cotizaciones obligatorias a la Seguridad Social y las prestaciones sociales realizadas en cumplimiento de la legislación vigente. Los gastos de personal se caracterizan por la acumulación en un documento único (la nómina) de actos homogéneos, que afectan a una pluralidad de interesados, sometido a plazos breves y rígidos y gestionados por órganos especializados.

En efecto, las nóminas son estados en que se relacionan todos los perceptores de la Universidad, consignándose para cada uno de ellos las retribuciones íntegras correspondientes a un período determinado, los descuentos de las mismas y el líquido. La confección material de las nóminas corresponde a un Servicio de la Gerencia.

2.1       Personal funcionario

La ley de Reforma de la Función Pública (LMRFP) no supuso modificación esencial de los conceptos retributivos[5], pues básicamente aceptó, con matices, los de la Ley articulada de Funcionarios de 1964, que son un “númerus clausus”. La prohibición de ingresos atípicos es uno de los elementos esenciales del modelo retributivo público. Los empleados públicos, con excepción de aquellos sometidos al régimen de arancel (Notarios, Registradores, etc.), no pueden percibir participación alguna de los tributos, comisiones u otros ingresos de cualquier naturaleza que correspondan a la Administración como contraprestación de cualquier servicio, ni participación o premio en multas impuestas, debiendo percibir únicamente las remuneraciones del correspondiente régimen retributivo y sin perjuicio de lo que resulte de la aplicación del sistema de incompatibilidades o de los contratos de investigación del art. 83 de la LOU.

Debemos distinguir las retribuciones de otros “beneficios” del puesto de trabajo. Así, dentro del PAS funcionario suele aludirse al derecho a vivienda, frecuente en subalternos de centros docentes. Sin embargo, no puede considerarse un derecho adquirido, de acuerdo con la STS de 3-2-1993: “No existe fundamento para reclamar un supuesto derecho a desempeñar un destino concreto y a disfrutar de la vivienda”. Por tanto, el derecho a casa-habitación no forma parte del contenido de la relación funcionarial, a tenor de la legislación vigente.

La STS de 28-1-2003  fija la doctrina legal sobre diferencias retributivas cuando se desempeña de hecho un puesto de trabajo: “no pueden percibirse diferencias retributivas aunque se haya desempeñado de hecho el puesto de trabajo y se haya solicitado por el funcionario su adscripción o nombramiento provisional, hasta tanto el puesto no esté dotado presupuestariamente”.

De acuerdo con el artículo 23 de la LMRFP las retribuciones se clasifican en Básicas y Complementarias. Veamos cada una de ellas.

2.1.1      Retribuciones básicas

Son de tres tipos, Sueldo, Trienios y Pagas Extraordinarias:

Sueldo

El sueldo de los funcionarios, como concepto integrador de sus retribuciones básicas, se devenga siempre en función de los grupos (A, B, C, D y E) de clasificación de los Cuerpos y Escalas, según la titulación exigida para su ingreso. Tiene la condición de derecho adquirido y resulta por tanto indisponible para la Administración. El sueldo de los funcionarios del grupo A no podrá exceder en más de tres veces el sueldo de los funcionarios del grupo E.

Su cuantía es fijada anualmente por las leyes de PGE, por lo que se configura como una retribución que no se determina de acuerdo con el puesto de trabajo que se realice, ni se ve alterada por el hecho de que provisionalmente se desempeñe un puesto de trabajo de superior categoría. En tal caso, sólo se ostenta el derecho a la percepción de la diferencia de retribuciones complementarias existentes entre ambos puestos, al establecerse éstas en función del efectivo desempeño del puesto de trabajo.

Trienios

Consiste en una cantidad igual por cada tres años de servicio en el cuerpo o escala, fijada anualmente por las leyes de PGE. Este complemento únicamente lo percibe el funcionario de carrera, no el interino. La Ley 70/1978, supone una consideración unitaria de la Administración, permitiendo reconocer los servicios previos a todos los funcionarios, cualquiera que fuese la naturaleza del vínculo y la Administración en que hubiese desempeñado sus funciones[6] y salvo que al finalizar el vinculo con la Administración y recibir la indemnización se renuncie por el interesado a cualquier otro derecho que pudiera corresponderle.

La disposición adicional séptima de la Ley 21/1993 añadió los siguientes párrafos al art. 23.2-b de la Ley 30/1984, acabando con los problemas interpretativos que, aún hoy ocasionan abundante jurisprudencia[7]:

En el caso de que un funcionario preste sus servicios sucesivamente en diferentes Cuerpos, Escalas, Clases o Categorías de distinto grupo de clasificación, tendrá derecho a seguir percibiendo los trienios devengados en los grupos anteriores. Cuando un funcionario cambie de adscripción a grupo antes de completar un trienio, la fracción de tiempo transcurrido se considerará como tiempo de servicios prestados en el nuevo grupo.

El tiempo de licencia por asuntos propios no retribuida (tres meses cada dos años) computa a efectos de trienios, pues “no altera la situación de servicio activo” (STSJ -Andalucía, Málaga- de 8-7-1994). No se computa el tiempo de becario en la Universidad (STS 11-12-2001)

Por último, debe mencionarse el art. 10 del Reglamento de Situaciones Administrativas de los Funcionarios Públicos que prescribe, para los funcionarios en situación de servicios especiales, un régimen excepcional por el cual, cuando las retribuciones por los trienios que tuviesen reconocidos no puedan ser percibidas con cargo a los correspondientes presupuestos, deberán ser retribuidos en tal concepto por el Departamento al que figuran adscritos en la situación de servicio activo.

La STSJ de Murcia de 2-6-1999 anula una resolución que atribuía efectos económicos a los trienios reconocidos al recurrente desde la fecha de presentación de la solicitud y en cambio, señala que “reconocido por acto administrativo que el interesado ha adquirido el derecho retributivo al trienio, los efectos del derecho así reconocido, esto es, las percepciones económicas, han de desplegarse a partir del día 1 del mes siguiente al que se perfeccionó el trienio”. Es más, “la interpretación sustentada por la Administración, que origina que casi nunca coincida la fecha de la solicitud con la de efectos del trienio, prima a quien presente rápidamente la instancia, en detrimento de aquel que haya obtenido con dificultades especiales las imprescindibles certificaciones de servicios computables”.

Pagas extraordinarias

Serán de dos al año “por un importe mínimo cada una de ellas de una mensualidad del sueldo y trienios” y se devengarán los meses de junio y diciembre. La alusión al importe mínimo supone una garantía para el funcionario, pudiéndose abonar un importe superior (STS en casación de 22-2-1997). Lo corrobora la afirmación del artículo 24 de la LMRFP que exige que las cuantías de las pagas extraordinarias “serán iguales, en todas las Administraciones Públicas, para cada uno de los grupos de clasificación según el nivel del complemento de destino que se perciba”. Durante el año 2003  se abonó  por este concepto un 20% del complemento de destino mensual que percibía el funcionario (en 2004, un 40%) abriéndose la veda para futuras ampliaciones de este título.

La consideración de las pagas extraordinarias de los funcionarios como remuneraciones proporcionales al tiempo trabajado se manifiesta en lo dispuesto en el art. 102.1 de la Ley 13/1996[8]. Así, cuando el tiempo de servicios prestados por un funcionario no comprenda la totalidad de los seis meses inmediatamente anteriores a los meses de junio y diciembre, el importe de la paga extraordinaria se reducirá proporcionalmente, computando cada día de servicios prestados en el importe resultante de dividir la cuantía de la paga extraordinaria que en la fecha le hubiera correspondido por un período de seis meses entre ciento ochenta y dos ó ciento ochenta y tres días, respectivamente, según sea el año bisiesto ó no.

Igual criterio se sigue para los casos de los funcionarios que realicen una jornada de trabajo disminuida, con lo que se sienta un cómputo de globalidad de retribuciones que es idéntico al que, en el ámbito laboral, ha llevado a la jurisprudencia a incluir las retribuciones indirectas o proporcionales al tiempo trabajado entre las cantidades a deducir en supuestos de huelga. En este concepto, el tiempo de duración de las licencias sin derecho a retribución si tiene la consideración de servicios efectivamente prestados.

Retención por huelga

La procedencia de deducir haberes a los funcionarios públicos en huelga resulta de la Disposición Adicional Duodécima de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, (LMRFP) que dispone que los funcionarios que ejerciten el derecho de huelga[9] no devengarán ni percibirán las retribuciones correspondientes al tiempo en que hayan permanecido en esa situación “sin que la deducción de haberes que se efectúe tenga, en ningún caso, carácter de sanción disciplinaria, ni afecte al régimen respectivo de sus prestaciones sociales”.

Hasta la regulación por el art. 36 de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, se había producido un evidente vacío, que fue resuelto por una rigurosa jurisprudencia[10]. En la redacción actual, matizada en el art. 102.2 de la Ley 13/96, de 30 de diciembre (BOE de 31-12-1996) de carácter básico para todas las Administraciones Públicas, la deducción de haberes queda como sigue:

Para el cálculo del valor hora, aplicable a dicha deducción, se tomará como base la totalidad de las retribuciones integras mensuales que perciba el funcionario dividida entre el número de días naturales del correspondiente mes y, a su vez , este resultado por el número de horas que el funcionario tenga obligación de cumplir, de media cada día.

2.1.2      Retribuciones complementarias del PAS funcionario

Como apunta Gómez Otero[11], tras el proceso de transferencias en materia de universidades, no tiene sentido que una administración vinculada a la Comunidad Autónoma esté aplicando la legislación del Estado en el ámbito del PAS. La norma determina aspectos no sólo formales sino económicos (rejillas retributivas, importe de las indemnizaciones por razón del servicio, etc.). Así, ante la falta de previsión legal, se reclama la inclusión del PAS en el ámbito de aplicación de la correspondiente ley de función pública autonómica.

Para el Personal de Administración y Servicios, estamos en presencia de una ordenación retributiva determinada en la correspondiente la Relación de Puestos de Trabajo, que hemos visto en el capítulo 15 y donde los distintos empleos pueden generar complementos diferentes, aunque sean desempeñados por funcionarios del mismo Cuerpo o Escala[12]. Así, “puestos de trabajo, aparentemente similares o de parecidas características, pueden originar retribuciones distintas por las condiciones de cada uno de ellos: por el volumen y complejidad del trabajo que se desempeña, o por la complejidad y responsabilidad de la gestión”(STS de 6-4-1989).

El propio Tribunal Supremo, desde sus STS de 20-5-1994 y 27-9-1994, ha reconocido la potestad de la Administración para fijar el nivel determinante del complemento de destino y específico, sin que goce de un apoderamiento totalmente discrecional, como hemos estudiado en el epígrafe 15.2, pues están vinculados exclusivamente a “la calidad y circunstancias del puesto de trabajo que se asigna“, lo que ha determinado que alguna vez se haya resuelto jurisdiccionalmente la modificación de la cuantía del complemento específico con fundamento en “la plena identidad de las circunstancias concurrentes en dos puestos de trabajo”. Más adelante veremos algunos casos.

2.1.3      Complemento de destino

Se define como un complemento objetivo y singular, que supone la clasificación en tramos idénticos (niveles) de todos los diferentes puestos de trabajo.

Cuantía mensual del Complemento de destino-2004
Nivel	€
30	920,8
29	825,94
28	791,2
27	756,46
26	663,65
25	588,8
24	554,07
23	519,35
22	484,6
21	449,91
20	417,93
19	396
18	375,23
17	353,88
16	332,58
15	311,22
14	289,89
13	268,53
12	247,17
11	225,85
10	204,51
9	193,84
8	183,14
7	172,50

Este complemento es un concepto retributivo relacionado con el puesto de trabajo efectivamente desempeñado[13], que lleva aparejado “funciones de dirección o que su desempeño supone dificultades añadidas” (STS de 7-12-1990). Además, dice la STS de 9-3-2000, no puede destinarse a retribuir otras circunstancias, como la antigüedad.

La omisión en la LMRFP de los criterios para su fijación trasladó a la jurisprudencia contencioso-administrativa el control de la discrecionalidad. Así, el Tribunal Supremo, en sus sentencias de 17-3-1986, 5-10-1987 -ambas “en interés de ley”-, así como las posteriores 14-9-1992 y 14-4-1993, ha creado la siguiente doctrina respecto a este complemento[14]:

Ni cabe conectarlo con la titulación y capacitación técnica exigida para el ingreso en cuerpos determinados, ni todos los puestos desempeñados por funcionarios de aquéllos, cualquiera que sea su nivel técnico o funcionarial, han de llevar forzosamente implícita esta (igual) remuneración. La titulación y capacitación técnica exigida para el acceso al Cuerpo tiene su reflejo económico con las retribuciones básicas, en tanto que mediante el complemento de destino se prima o la especial preparación añadida a la genérica para el ingreso en la función pública o la especial responsabilidad que lleva aneja la adscripción a un servicio determinado.

El art. 21.1,d de la LMRFP establece que el grado personal se adquiere por el desempeño de uno o más puestos de nivel correspondiente durante dos años continuados o tres con interrupción temporal[15]. Este concepto es de importancia capital en la carrera administrativa del funcionario, tanto a efectos de su participación en concursos (valoración positiva del grado) como de garantía de una determinada categoría. Así, el art. 21.2,a garantiza a todos los funcionarios el derecho al percibo al menos del complemento de destino de los puestos de nivel correspondiente a su grado personal, cualquiera que sea el puesto de trabajo que desempeñen.

De igual manera un funcionario nombrado por el procedimiento de libre designación, al ser cesado puede exigir la “adscripción provisional” a un puesto de trabajo atribuido a su cuerpo o escala, no inferior en dos niveles a su grado consolidado, mientras no obtenga otro con carácter definitivo (art. 58 del R.D. 364/1995, de 10 de marzo de 1995, por el que se aprueba el Reglamento de Ingreso y Provisión de Puestos de Trabajo de la Admón. del Estado).

El grado no se consigue con nombramientos provisionales[16] ni de cargos políticos[17]. Tampoco es posible, salvo disposición autonómica expresa, la conservación del grado personal consolidado en un cuerpo, tras acceder a otro por oposición libre[18], como se desprende del art. 22 de la LMRFP, que únicamente lo prevé para los casos de promoción interna e integración.

2.1.4      Complemento específico

Este complemento permite retribuir las especiales características de algunos puestos de trabajo, en atención a la dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad. Sobre esta base se asientan las dos características de este complemento:

• La concreción: se fija considerando precisamente las características de “un” puesto de trabajo.
• La objetividad: se atiende a las condiciones particulares de ese puesto de trabajo y no a los Cuerpos o Escalas de los funcionarios que las desempeñan.

La STSJ Navarra de 14-12-2000 recuerda que el complemento específico “ha de responder a consideraciones objetivas relativas al puesto de trabajo y no a las condiciones subjetivas del titular del puesto” y rechaza que las RPT puedan fijar complementos específicos distintos en función del grupo a que pertenece el funcionario”.

Así, dentro de un mismo dependencia administrativa funcionarios del mismo Grupo pueden desempeñar puestos de trabajo a los que corresponda distinto complemento específico: es el contenido del puesto de trabajo el que determina el complemento específico. Los datos a tener en cuenta para su fijación integran conceptos jurídicos indeterminados que, en cuanto tales, tienen naturaleza reglada: o hay penosidad o no la hay, o existe peligrosidad o no, etc.

En relación con su valoración, hay que distinguir dos momentos:

A) Actuaciones que preceden y tienden a la determinación del complemento específico. Aquí, ciertamente, la Administración ha de atender exclusivamente al contenido del puesto de trabajo en cuestión para aplicarle los criterios de valoración que se hayan adoptado[19]. Su inexistencia determinará la nulidad de la asignación[20].

B) Fijado ya el complemento específico cabe una tarea de comprobación, que puede realizar la propia Administración, o de control, que desarrollan los Tribunales para examinar si la fijación del complemento específico ha sido o no legalmente procedente. Y en su curso resulta perfectamente viable comparar el “contenido” de varios puestos de trabajo -no el Cuerpo o Escala al que pertenecen los funcionarios que los desempeñan- para ver si el complemento específico fijado a los mismos resulta o no coherente con aquel contenido[21]. En este caso, la STS de 22-12-94 entendió que es preciso una prueba pericial con fuerza suficiente de convicción que llegue a destruir la objetividad que, en principio, se presume en la decisión administrativa, “máxime si viene avalada por una previa actuación especializada en el análisis y catalogación de puestos de trabajo”.

¿Qué relación existe entre este complemento y la incompatibilidad?. Si bien del art. 23 de la Ley 30/1984, no se deduce que la percepción del complemento específico haya de resultar necesariamente incompatible con el desempeño de actividades públicas o privadas, el art. 16.1 de la Ley 53/1984 es claro en su tenor prohibitivo de la percepción de un complemento específico y la compatibilidad del puesto público con otros trabajos, siendo la última ley posterior y especial. La Ley 31/1991, de PGE para 1992, adiciona a la Ley de incompatibilidades un párrafo por el cual podrá reconocerse compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas al personal que desempeñe puestos de trabajo que comporten la percepción de complementos específicos, o concepto equiparable “cuya cuantía no supere el 30% de su retribución básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad”.

La Resolución de la Inspección General de Servicios de 14-2-1987 interpreta el alcance del art. 16.1 señalando los supuestos en que el personal laboral está incompatibilizado por percibir “concepto equiparable” al complemento específico propio de los funcionarios. Así, por ejemplo para el personal laboral sujeto a convenio los complementos salariales inherentes a una especial responsabilidad o disponibilidad; en caso de personal no sujeto a convenio (“Alta Dirección” y similares) el elevado montante salarial y la entrega absoluta a la empresa comporta igualmente incompatibilidad.

Por ello, dentro de estos límites, el hecho de desempeñar un puesto que tiene asignado complemento específico implica, necesariamente, que al funcionario no se le pueda reconocer la compatibilidad, “careciendo de eficacia la renuncia a tal complemento con objeto de conseguirla” (STS de 28-10-1996 y 3-2-1997)[22]. Por ello, el único ámbito donde ejercer actividades sin necesidad de autorización de compatibilidad sería el expresado en el art. 19 de la Ley 53/1984, relativa a actividades ocasionales y a la administración del patrimonio familiar[23].

2.1.5      Productividad

Su finalidad es retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa en el desempeño del puesto de trabajo[24], todos ellos conceptos jurídicos indeterminados. En ningún caso la cuantía asignada por complemento de productividad durante un período de tiempo origina algún tipo de derecho individual en relación de las valoraciones o apreciaciones correspondientes a períodos sucesivos. Su importe será de conocimiento público por los demás funcionarios de la Universidad. De acuerdo con el art. 9.4-c de la Ley 9/87, de Órganos de Representación y Participación del Personal de las AA. PP., las Juntas de Personal deberán tener conocimiento y ser oídos respecto de las cantidades que percibe cada funcionario[25].

Su percepción no se relaciona con la ocupación de un puesto de trabajo, sino con su aprovechamiento[26], por lo que es legítimo no abonarlo durante las situaciones de baja por enfermedad. Así, la STSJ de Cataluña de 16-12-1994 indica que la baja laboral constituye motivación suficiente “para reducirla proporcionalmente y no para denegarla en el año natural”. La STS de 30-1-1998 entiende que puede utilizarse este complemento para retribuir una jornada semanal de 40 horas, superior a la ordinaria de 37,5. Otro problema planteado con frecuencia es el cobro de estos complementos por los funcionarios que se encuentran en una situación de dispensa total por ejercicio de funciones sindicales (“liberados”).

La STSJ del Principado de Asturias de 28-1-1997 entendió que “se había producido un tratamiento discriminatorio respecto al resto de los funcionarios de la Universidad de Oviedo” (vulneración del principio de la igualdad) por el desempeño legítimo de la actividad sindical.

2.1.6      Gratificaciones

Retribuyen servicios ocasionales realizados fuera de la jornada habitual de trabajo[27]. Su concesión es discrecional y en ningún caso pueden ser fijas en su cuantía, ni periódicas en su devengo.

2.2       Régimen retributivo del profesorado funcionario

El sistema retributivo del profesorado se articula sobre los principios[28] de uniformidad horizontal o interterritorial y diferenciación vertical o según categoría y/o dedicación.

2.2.1      Uniformidad

Esta característica es consecuencia de la peculiaridad del profesorado como funcionario docente interuniversitario, “comunicable” entre las diversas universidades (STC 26/1987) o “cuerpos nacionales” (STC 235/91). La LOU en su artículo 69.1 ha declarado:

El Gobierno determinará el régimen retributivo del personal docente e investigador universitario perteneciente a los cuerpos de funcionarios. Este régimen, que tendrá carácter uniforme en todas las Universidades, será el establecido por la legislación general de funcionarios, adecuado, específicamente, a las características de dicho personal. A estos efectos, el Gobierno establecerá los intervalos de niveles o categorías dentro de cada nivel correspondientes a cada cuerpo docente, los requisitos de promoción de uno a otro, así como sus consecuencias retributivas.

La uniformidad del régimen retributivo es una herencia del artículo 46.1 de la antigua LRU, que fue declarado constitucional en la STC 26/1987. A diferencia de lo que ocurre con el profesorado contratado, para el que el artículo 55 de la LOU ha remitido a la normativa de las CC.AA, la retribución del funcionario docente queda reservada al Gobierno de la Nación. En el ejercicio de una habilitación similar contenida en la LRU se dictó el Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones del profesorado universitario. La sentencia del TS de 17 de enero de 1996 resolvió la impugnación de la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras, contra el sistema uniforme previsto en Real Decreto 1086/89, entendiendo que entre las potestades enumeradas en el artículo 3º.2 de la LRU (y actual 2.2 de la LOU) “ninguna puede relacionarse con la asignación de retribuciones, sin que pueda pretenderse, alegando la autonomía universitaria, que cada Universidad fije las retribuciones de su profesorado”.

Pero uniforme no significa idéntica. Por eso el art. 69.1 enuncia lo que parece apuntar una promoción entre niveles dentro del mismo Cuerpo, distinta de la promoción de un cuerpo a otro[29]. No obstante, ni el art. 46.2 de la LRU ni el actual 69 de la LOU han querido atar totalmente las manos de los gestores estableciendo una excepción a este régimen. Tanto el Gobierno como las Comunidades Autónomas o el Consejo Social, a propuesta del Consejo de Gobierno, podrán establecer retribuciones adicionales a las anteriores y ligadas a méritos individuales docentes, investigadores y de gestión. La inclusión de esta facultad del Gobierno y la retribución por gestión son una novedad de la LOU.

El complemento del Consejo Social requiere la asignación singular e individual de dichos complementos retributivos y la previa valoración de los méritos por la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación o por el órgano de evaluación externa que la Ley de la Comunidad Autónoma determine

Como ha expresado la Cámara de Comptos de Navarra[30], se pretende con este sistema dar respuesta, en el plano retributivo y de forma individualizada, “a una forma de practicar la docencia y la investigación, acorde a las necesidades de la propia Universidad” que sólo podrá acordar unos determinados conceptos retributivos, fuera de los cuales el sistema es uniforme y corresponde fijarlos al Estado, incluso con rango reglamentario. También el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas opina sobre la ilegalidad de estos complementos de equiparación:

La Junta de Gobierno acordó en 1987 y 1988 equiparar las retribuciones de los profesores asociados a TC (…) a las de titular interino (…) contraviniendo (actualmente) el R.D. 1086/1989. En 1993, la cantidad pagada indebidamente por este concepto asciende a 500 millones de pesetas. (Universidad del País Vasco. Informe de fiscalización del Ejercicio 1993. Conclusión 1.2.b[31]).

En la actualidad, la gran mayoría de las CC.AA. han establecido complementos autonómicos, terminando con la igualdad retributiva nacional del profesorado. En ellos se priman aspectos como la participación en programas de doctorado, la investigación o el desempeño de cargos académicos en la Universidad.

2.2.2      Asignación según categoría y situación administrativa

La retribuciones complementarias dependen de la categoría docente -Catedrático de Universidad (CU), Profesor Titular de Universidad (TU), Catedrático de Escuela Universitaria (CEU) y Titular de Escuela Universitaria (TEU)- y su régimen de dedicación -a Tiempo Completo (incompatible con otras actividades públicas o privadas) o a Tiempo Parcial[32]- compatible con otras actividades, sin perjuicio de sus retribuciones por contratos de investigación. De acuerdo con los incrementos autorizados en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, la asignación de retribuciones complementarias se actualiza anualmente, por Resolución del Ministerio de Hacienda.

El Real Decreto 1086/89, de 28 de agosto, sobre retribuciones de Catedráticos y Profesores de Universidad, estableció diferentes complementos específicos para cada uno de estos Cuerpos, lo que fue impugnado reiteradamente ante el Tribunal Supremo, que justificó la discriminación, consagrando la siguiente doctrina:

En una constante línea jurisprudencial hemos declarado que la desigualdad de retribuciones entre Profesores Universitarios, según elijan dedicación exclusiva o prefieran acogerse a la de tiempo parcial no implica discriminación arbitraria y que la vinculación del complemento específico y complemento de productividad sólo a quienes se encuentran en régimen de dedicación a tiempo completo, se adecua al diseño retributivo de los artículos 23 y 24 de la Ley 30/84, de 2 de agosto tanto desde el punto de vista de la estructura formal, como desde el punto de vista de la concurrencia de las notas tipificadoras de dichos complementos, ligados a regímenes a tiempo completo o situaciones de incompatibilidad para el ejercicio de otras actividades, pues el apartado b) del art. 23 de esa Ley de Reforma de la Función Pública, (que a su vez, en su art. 1º.2 autorizó a que se dictaran normas específicas para adecuarla al personal docente) considera la dedicación y la incompatibilidad entre las condiciones particulares que el complemento específico está destinado a retribuir, estableciendo asimismo el art. 16 de la Ley 53/84, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades, que no podrá autorizarse o reconocerse compatibilidad alguna al personal que desempeñe puestos que comporten la percepción de complementos específicos o concepto equiparable; retribuyendo, por otro lado, el complemento de productividad, según el artículo 23.3.c) de la Ley 30/84, el especial rendimiento, entre otros aspectos ( STS 2-2-1996).

2.2.3      Estructura retributiva

Básicas.- Iguales a las de cualquier funcionario del grupo A.

Complementarias.- Tienen las siguientes especialidades:

2.1.- Complemento de destino: Es el siguiente: CU (nivel 29), CEU-TU (nivel 27) y TEU (nivel 26). El personal docente, dadas sus peculiaridades está sujeto a normas específicas, como señala el art. 2.1 de la LMRFP y por ello, según prevé la disposición adicional 15 de la misma ley no les son de aplicación la consolidación del grado personal[33] (art. 22.1, párrafo tercero de la LMRFP).

2.2.- Complemento específico: Es el resultado de la suma de varios componentes,

Componente general.- Fijado en una cuantía anual para cada cuerpo docente. Las STS 20-4-1993 y 16-5-94 entendieron que no afectaba al principio de igualdad que se produzca un tratamiento diferenciado entre Catedráticos de Universidad, que se encuentran en la cúspide de la docencia, y Profesores Titulares de Universidad, aunque éstos tengan, al igual que aquéllos, la plena capacidad docente e investigadora, pues a la hora de fijar la cuantía del complemento, en función de las condiciones particulares de un puesto de trabajo, no puede desconocerse la distinta calificación de quienes lo desempeñan, “acreditada por la superación de las respectivas pruebas selectivas y en los distintos requisitos exigidos para concurrir a las mismas”.

Componente singular.- Vinculado al desempeño de ciertos cargos académicos (Rector, Vicerrector, Decano, Director de Departamento o Instituto, etc.).

Componente de méritos docentes.- Transcurrido un período de dos años desde el acceso a cualquier cuerpo docente universitario[34], se percibirá una cantidad fija, para cada cuerpo, por el transcurso de cinco años (quinquenios) de dedicación a tiempo completo o equivalente (computando dos años en dedicación a tiempo parcial como uno a tiempo completo) y tras la calificación favorable de la Universidad.

El art. 2.3-c) del RD 1086/1989 dice “El profesorado universitario podrá someter la actividad docente realizada cada cinco años en régimen de dedicación a tiempo completo o periodo equivalente si ha prestado servicio en régimen de dedicación a tiempo parcial a una evaluación ante la Universidad en la que preste sus servicios, la cual valorara los méritos que concurran en el mismo por el desarrollo de la actividad docente encomendada a su puesto de trabajo, de acuerdo con los criterios generales de evaluación que se establezcan por acuerdo del Consejo de Universidades. La evaluación sólo podrá ser objeto de dos calificaciones, favorable o no favorable. Superada favorablemente la evaluación, el profesor adquirirá y consolidará por cada una de ellas un componente por méritos docentes“.

Las STS de 14-4-1992, 2-6-1992, 7-10-1994 y 8-11-1995 reconocieron expresamente la constitucionalidad de esta discriminación respecto a los profesores con dedicación a tiempo completo, pues esos estímulos “encajan perfectamente en los fines legítimos que se persiguen en los principios que inspiran la regulación de la función pública en general y del régimen docente en particular”.

2.3.- Productividad.- Se percibirá una cantidad fija por cada período de seis años (sexenio) o equivalente[35] y evaluación positiva de la actividad investigadora por la Comisión Nacional de Evaluación[36]. Las STS de 11-5-92, reiterada posteriormente por las STS de 18-11-1994, 28-11-94 y 2-3-95 (creando un cuerpo unificado de doctrina) estimaron que no existía, en el Real Decreto 1086/89, vulneración del principio de autonomía universitaria al crear la Comisión Nacional, integrada por representantes del Ministerio de Educación y de las Comunidades Autónomas con competencias asumidas en materia universitaria para efectuar la evaluación de la actividad investigadora de los profesores universitarios, que además se justifica por las potestades de coordinación y fomento de la investigación científica y técnica (art. 149.1.15 de la CE).

Las citadas sentencias entendieron ajustado a derecho la adopción por el Estado de medidas dirigidas a favorecer las líneas investigadoras que considere más ajustadas al interés general “siempre que no supongan coerción que de hecho, imposibilite que las universidades y los profesores puedan ejercer sus respectivos derechos a la autonomía y la libertad en materia de investigación”.

Lo que determina la promoción del profesorado son las publicaciones, la participación en los eventos científicos, los proyectos, las patentes y los reconocimientos obtenidos en su productividad investigadora. Mario de Miguel[37] denuncia que el interés por impartir una buena enseñanza no constituya mérito a efectos de promoción: “ser buen docente no puntúa en los concursos y baremos”, afirma. Por ello, mientras la evaluación de la investigación se hace siguiendo unos criterios de calidad estrictos y de forma restrictiva, los tramos de docencia se adjudican sin criterios y de forma automática. Algunos sectores quisieron vincular la percepción de estos a la encuesta de evaluación del profesorado, aunque razones políticas y jurídicas (vinculadas al anonimato de los encuestados) lo han impedido.

Respecto a las gratificaciones, que hemos visto en el epígrafe 27.1.6 para el PAS, surge la duda de su utilización en el ámbito docente, pues el R.D. 1086/1989 no las considera. Un ejemplo de su necesidad lo encontramos en la retribución por la participación del profesorado en programas de doctorado en el extranjero, por lo general Latinoamérica. Entendemos que si es posible su abono al profesor. Si la docencia en ese programa de doctorado internacional se considera de carácter ocasional con el objeto de retribuir servicios extraordinarios, realizados fuera de la jornada normal de trabajo, nada puede impedir su aplicación al personal perteneciente a los cuerpos docentes universitarios, pues el artículo 23.3-d de la LRFP es básico para todas las Administraciones Públicas.

2.2.4      Las “Plazas Vinculadas”

Surgen ante la incompatibilidad del personal al servicio de las Administraciones Públicas para ocupar más de un puesto de trabajo en el sector público. Por ello, la disposición adicional 6ª de la LRU había avanzado que, por el Gobierno, a propuesta de los Ministerios de Educación y de Sanidad, previo informe del Consejo de Universidades, se establecerían las bases generales del régimen de conciertos entre las Universidades y las Instituciones Sanitarias en las que se deba impartir enseñanza universitaria a efectos de garantizar la docencia práctica de  la Medicina[38].

El RD 1558/1986, llevó a cabo la regulación de las Bases generales del régimen de conciertos entre las Universidades y las Instituciones Sanitarias (anunciada en la citada disposición adicional de la LRU y reafirmado en el artículo 105.1 de la Ley 14/1986, General de Sanidad). Fruto de ello fueron los respectivos convenios entre las universidades y las Instituciones Sanitarias estatales o, en su caso, autonómicas[39].

La STS de 1-10-1997 declara que el Real Decreto 1158/1986 no vulnera el principio de autonomía universitaria, pues, amparado en la DA 6º de la LRU sus preceptos deteminan el número de profesores asociados, el número de horas que el personal universitario ha de dedicar a la docencia y a la investigación, que no interfieren en la actividad de las universidades.

Las características más importantes de esta figura son las siguientes:

Se vinculan las plazas docentes y asistenciales, que son considerados un sólo puesto de trabajo[40] pagado por la Universidad, pero con su complemento retributivo a cargo de cada Institución Sanitaria, que debe transferir a la Universidad el coste de esas retribuciones adicionales[41].

Sus titulares tienen los derechos y deberes inherentes a los cuerpos docentes y de personal estatutario de la Seguridad Social. Su jornada de trabajo es única, tanto para la actividad docente como sanitaria, estando constituida por ocho horas semanales (como máximo) para funciones docentes y treinta horas (como mínimo) para la actividad asistencial. También les son aplicables los sistemas de promoción profesional de cada Administración[42].

2.2.5      El llamado “Complemento de Alto Cargo”

Se trata de un incremento del complemento de destino para aquellos funcionarios que han ocupado un puesto de los considerados Alto Cargo. Se crea en el art. 33.2 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre[43], que dice textualmente:

Los funcionarios de carrera que, durante más de dos años continuados o tres con interrupción, desempeñen o hayan desempeñado a  partir del 5 de julio de 1977 puestos en la Administración del Estado o de la Seguridad Social, comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley 25/1983, de 26 de diciembre, sobre Incompatibilidades de Altos Cargos, exceptuados los puestos de Gabinete con categoría  inferior  a la de Director General, percibirán  desde su reincorporación  al servicio activo y mientras se mantengan en esta situación el complemento de destino correspondiente a su grado personal incrementado en  la  cantidad  necesaria para igualarlo al valor del complemento de destino que la Ley de Presupuestos del Estado fije anualmente para los Directores Generales de la Administración del Estado.

El concepto de Alto Cargo se perfila en las Leyes reguladoras de sus incompatibilidades, atendiendo a la responsabilidad del puesto[44]. En el momento de creación del complemento estaba vigente la Ley 25/1983, de Altos Cargos, que  consideraba como tales a los miembros del Gobierno, Secretarios de Estado, Subsecretarios, Directores, Secretarios y Subdirectores Generales y los de “Presidente y Director ejecutivo, o equivalente, de entes y organismos con personalidad jurídica pública”. Este régimen, en la actualidad, se ve alterado sustancialmente por la promulgación por las CC.AA. de sus respectivas leyes de Altos Cargos.

Para la STSJ de Madrid, de 17 mayo de 2001, el reconocimiento del llamado complemento de alto cargo generaría para la Universidad demandada una obligación de pago por razón de servicios prestados fuera de su ámbito y que además se extendería, atendido el tenor literal del artículo 33.2 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de PGE para 1991, por todo el tiempo en el que la recurrente se mantuviera en situación de servicio activo. Dicha obligación vulnera el principio de autonomía universitaria -vincula los recursos económicos de la Universidad a la prestación de servicios en otras esferas- y contradice abiertamente lo establecida en el R. D. 1086/1989, que constituye la normativa vigente en materia de retribuciones del Profesorado Universitario.

¿Son Altos Cargos los miembros del Equipo Rectoral? De acuerdo con José Ramón Chaves[45], el citado artículo 33 establece dos requisitos “mayores” (ser Alto Cargo y estar incluido en la legislación de incompatibilidades propia de tales altos cargos) y dos requisitos “menores”: la reincorporación al servicio activo y disponer de un grado personal susceptible de incremento. En la Universidad Pública española, salvo reconocimiento especial expreso en ley autonómica, ningún cargo académico, salvo el Rector cumple aquéllos requisitos, ya que éstos no se predican del personal docente.

Para la legislación autonómica, son Altos Cargos el Presidente y los miembros de su Consejo de Gobierno, los Viceconsejeros, los Secretarios generales técnicos, Directores Generales y asimilados, el personal eventual que ejerza funciones de confianza y asesoramiento.

STSJ de la Comunidad Valenciana, de 7 febrero 2001, reconoce  a un catedrático el derecho al incremento del complemento de destino para equipararlo al correspondiente al de los directores generales de la Comunidad Autónoma Valenciana y no al correspondiente al de los directores generales de la Administración del Estado. En la STSJ de 7 de marzo de 2001 dicha equivalencia no se produce respecto de los cargos de las Corporaciones Locales, “cuya organización es muy distinta del resto de las administraciones territoriales y cuyos órganos de gobierno se integran por miembros electivos”.

Con todo ello queda claro que es Alto Cargo el Rector, en tanto que Presidente del organismo. Respecto al Gerente de la Universidad debemos indicar que en el derogado artículo 1.4 de la Ley 25/1983 se excluía de la condición de Alto Cargo[46] “a aquellos puestos reservados reglamentariamente para su provisión por funcionarios”

Por el contrario, un sector de la doctrina[47] es favorable a su inclusión, al aparecer configurado el Gerente como un puesto de confianza del Rector, atribuyéndole un claro carácter político que viene reforzado por el hecho de que no se exijan más requisitos para el desempeño del cargo que no ejercitar funciones docentes: “su catalogación como puesto a cubrir por funcionario obedece a una mera técnica organizativa interna que para nada impide o dificulta que esa misma organización derive a otras fórmulas jurídicas que vinculen a su titular con la Universidad. Pero lo que no podemos compartir es que su inclusión como alto cargo quede al arbitrio de que su titular sea funcionario en activo o vinculado a la Administración universitaria mediante otras relaciones jurídicas”.

El TSJ de Castilla y León rechaza que el cargo de Gerente de Universidad comporte la situación de servicios especiales en el cuerpo de origen por entender que el nombramiento de aquél no incumbe al órgano colegiado ordinario de gobierno, a la sazón la Junta de Gobierno, equivalente al Consejo de Ministros en el ámbito universitario. La STSJ de Asturias de 8-10-2002 deniega la concesión a la Gerente por figurar en la correspondiente RPT del PAS de la Universidad pues ha de tratarse de Altos Cargos de carácter político (no funcionarial):

No cabe simultanear el ejercicio de la Función Pública, como funcionarios, con el desarrollo de la actividad política ocupando puestos directivos en la Administración. De ahí que la Ley prevea tales situaciones y utilice la figura legal de la situación administrativa de Servicios Especiales… No existe norma que identifique en el supuesto examinado al Gerente de esa Universidad como tal Alto Cargo o asimilado al mismo y con categoría o rango de Director General

De cualquier manera, serán las distintas CC.AA. las que se encarguen de aclarar esta situación. Cada ley autonómica determinará el correspondiente complemento.

Así, la generosa Ley balear 9/1997, de 22 de diciembre, considera expresamente Altos Cargos, además del Rector, el Vicerector, Gerente y Secretario General de la Universidad.

2.3       El personal contratado laboral, docente y no docente

En la Universidad Pública española han de coexistir contratados laborales del ámbito académico y del ámbito del personal de administración y servicios. La voluntad de la LOU es extender el manto del Derecho laboral sobre todos sus trabajadores. Sin embargo, la gestión del día a día comportará, a partir de ese tronco común del estatuto de trabajador, una ramificación del régimen de trabajo del personal académico muy distinto y distante del propio del PAS.

En efecto, en la práctica, el estatuto de funcionarios de cuerpos docentes tendrá su incidencia en el personal académico contratado y en paralelo, el estatuto del personal funcionario de administración y servicios impactará en el propio del personal laboral. Y tal “contaminación” de un colectivo sobre otro se producirá también en sentido inverso (esto es, de los laborales hacia los homólogos funcionarios) e incluso transversal: desde el personal de cuerpos docentes al PAS laboral, por ejemplo.

En definitiva, la proteción constitucional de la negociación colectiva se encuentra recogida en el artículo 37 CE y supone un contenido mínimo de la libertad sindical (art. 28 CE). La propia existencia de Comités de Empresa, Secciones Sindicales, Mesas de Negociación y demás órganos colegiados representativos, bajo la consigna de obtener la paz social interior a cualquier coste, determinará una gestión tendencialmente complicada y con grandes dosis de improvisación.

Las RPT del personal contratado laboral, corresponderá aprobarlas a cada Universidad en uso de su potestad de autoorganización, de acuerdo con el bloque de legalidad universitaria, sin perjuicio del previo y preceptivo informe del respectivo Comité de Empresa.

Además, el artículo 48.3 de la LOU prevé que las universidades podrán contratar para obra o servicio determinado a personal docente, personal investigador, personal técnico u otro personal, para el desarrollo de proyectos concretos de investigación científica o técnica.

2.3.1      Las nuevas figuras de profesorado creadas en la LOU

Las CC.AA. y en buena medida las universidades tienen la responsabilidad de definir la carrera académico-profesional del colectivo de personal docente laboral. Además, al amparo de lo dispuesto en el art. 55.1 de la LOU, regularán su régimen retributivo.

El artículo 43 de la ley de universidades de Andalucia[48] regula algunos criterios del régimen retributivo, que será idéntico para todas ellas. La cuantía de la retribución de cada categoría será proporcional a la dedicación del profesor y el profesorado contratado no podrá superar en ningún caso las retribuciones ordinarias de un Profesor Titular de Universidad. Quedan al margen de esta limitación los profesores contratados doctores extraordinarios.

El profesor de la Villa[49] critica la generalizada asunción de “competencias normativas indebidas por las Comunidades Autónomas y las Universidades Públicas” para la regulación de los contratos laborales del profesorado y resume las características de la regulación de los contratos laborales en la LOU:

1ª) La prohibición de que las Universidades Públicas contraten a PDI fuera de los modalidades contractuales típicas de la LOU (arts. 48.3 y 49 a 54).

2ª) La combinación, en cuanto al contenido de todos los contratos típicos de la LOU, de las prescripciones de esta Ley y de las prescripciones de la legislación laboral común.

Según este autor, la única manera de salir del atolladero a que ha llevado la LOU a las universidades es “la sustitución o reforma de la citada Ley por otra Ley estatal que, con el suficiente detalle y rigor sistemático, regule la totalidad de los cauces contractuales que conviene al mejor funcionamiento de las universidades si ha de servirse de profesorado sujeto a régimen laboral”. A partir de ese marco legal estatal, preciso y extenso a la vez, las CC.AA. y las universidades deberían limitarse a poner en práctica sus competencias de orden ejecutivo, conmcluye.

La LOU, en su artículo 48.1 enumera los tipos de profesores contratados laborales: ayudante, profesor ayudante doctor, profesor colaborador, profesor contratado doctor, profesor asociado, emérito y visitante. La exposición de motivos de la LOU, expresa el objetivo de establecer “una carrera académica equilibrada y coherente”, que parece comenzar por la figura temporal del ayudante y culminar con el contratado doctor, de carácter premanente[50].

Ayudantes (artículo 49 LOU).- Con la finalidad principal de completar su formación investigadora. La contratación será con dedicación a tiempo completo y una duración no superior a cuatro años improrrogables.

Profesores ayudantes doctores (artículo 50 LOU).- Contratados entre Doctores que, durante al menos dos años, no hayan tenido relación contractual, estatutaria o como becario en la Universidad de que se trate, y acrediten haber realizado durante ese período tareas docentes y/o investigadoras en centros no vinculados a la misma. Desarrollan tareas docentes y de investigación, con dedicación a tiempo completo, por un máximo de cuatro años, también improrrogables. La contratación exige la previa evaluación positiva de su actividad por parte de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación o del órgano de evaluación externa que la Ley de la Comunidad Autónoma determine.

Profesores colaboradores (artículo 51 LOU).-  Contratados para impartir determinadas enseñanzas[51] por titulados superiores, que deberán contar con informe favorable de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación o del órgano de evaluación externa que la Ley de la Comunidad Autónoma determine.

Profesores contratados doctores (artículo 51 LOU).- Para el desarrollo de tareas de docencia y de investigación, (o prioritariamente de investigación) entre Doctores que acrediten al menos tres años de actividad docente e investigadora (o prioritariamente investigadora postdoctoral) y que reciban la evaluación positiva de dicha actividad por parte de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación o del órgano de evaluación externo que la Ley de la Comunidad Autónoma determine.

En Castila y León el profesor contratado doctor en el art. 19.3 del Decreto 85/2002, de 27 de junio (BOCyL del 3 de julio) distingue  entre Básico,  Permanente y Senior. La ley 1/2003, de 19 de febrero, de universidades de Cataluña (BOE núm. 60 de 11 marzo 2003) distingue en su art. 46 dos tipos de profesorado contratado doctor con carácter permanente: el catedrático para “una carrera docente e investigadora consolidada” y el agregado que “supone una probada capacidad docente e investigadora”.

Profesores asociados (artículo 53 LOU).- Contratados, con carácter temporal, y con dedicación a tiempo parcial, entre especialistas de reconocida competencia que acrediten ejercer su actividad profesional “fuera de la Universidad”. Vuelve a cometer la LOU el mismo error que la LRU, al identificar docencia y universidad. Debio exigir que ejerzan su actividad profesional “al margen de la docencia” para permitir al PAS el acceso a estos contratos[52].

Profesores eméritos y visitantes (artículo 54 LOU).- Sólo con carácter temporal y de acuerdo con lo establecido en los respeectivos Estatutos. Los profesores eméritos son funcionarios jubilados de los cuerpos docentes universitarios que hayan prestado servicios destacados a la Universidad y los profesores visitantes, son profesores o investigadores de reconocido prestigio, procedentes de otras universidades y centros de investigación, tanto españoles como extranjeros.

2.4       Personal laboral de Administración y Servicios

Dentro del PAS coexiste tanto personal funcionario como contratado laboral. Como acostumbra a decir Juan Manuel del Valle: “norte y sur del mundo del personal” desde que la STC 99/1987, de 11 de junio determinara que las Administraciones Públicas deberían estar configuradas prioritariamente por funcionarios, de lo cual se hizo el lógico eco la Ley 23/1988, de 28 de julio (BOE del 29).

El artículo 45.2 de la Ley andaluza de universidades regula, con gran corrección técnica, las funciones propias del PAS que “serán desempeñadas por funcionarios públicos a los que expresamente quedan reservadas las funciones decisorias, de certificación o cualquier otra manifestación de potestad pública”. A continuación, indica que podrán ser desempeñadas por personal laboral las funciones que constituyan el objeto peculiar de una carrera, profesión, arte u oficio, “cuando no existan escalas de funcionarios cuyos miembros tengan la cualificación especifica necesaria para su desempeño, así como las tareas que establezca cada Universidad de entre las previstas en el convenio colectivo que le sea de aplicación”.

La relación de este personal con la Universidad es de naturaleza contractual y sujeta al convenio colectivo, aunque pueden existir trabajadores cuyo contrato sea de naturaleza especial y no sometidos al convenio (de Alta Dirección, como luego veremos) o contratado para investigación (art. 17 de la Ley 13/1986, de 14 de abril). En la actualidad, existen Convenios Colectivos para las universidades de todas las Comunidades Autónomas con más de una Universidad Pública en su ámbito territorial de competencia.

Las leyes estatales y autonómicas de presupuestos (o acompañamiento) exigen todos los años que, con carácter previo al comienzo de las negociaciones de convenios y acuerdos colectivos que se celebren, deberá solicitarse del Ministerio o la Consejería correspondiente la autorización de masa salarial, que cuantifique el límite máximo de las obligaciones  contraidas por las universidades como consecuencia de dichos pactos.

Los conceptos retributivos que se establecen en los Convenios Colectivos suelen seguir un esquema general que distingue entre Sueldo Base y Complementos salariales. Dentro de estos suele diferenciarse los complementos personales (antigüedad, transitorio-CPT) y de puesto de trabajo como nocturnidad, disponibilidad horaria, penosidad, toxicidad, turnicidad, dirección o especial responsabilidad, etc. Por lo general, los Convenios contemplan tres pagas extraordinarias equivalentes al salario base mensual y trienios, para los meses de junio, septiembre y diciembre.

El sistema de retribuciones básicas, que presenta matices según el Convenio, gira alrededor de una remuneración mensual asignada por la realización de su jornada ordinaria de trabajo, incluidos los periodos de descanso. Se atribuye por grupos retributivos, según categoría profesional, que de forma similar al funcionariado se asignan por la titulación exigida para el acceso[53].

2.4.1      Los contratos de “Alta Dirección”

Estos contratos vienen regulados por el Real Decreto 1382/1985, de 1 de agosto siendo sus características principales las siguientes:

• Se ejercitan poderes inherentes a la titularidad jurídica de la empresa, lo que implica, fundamentalmente, la capacidad de llevar a cabo actos y negocios jurídicos en nombre de tal empresa, y de realizar actos de disposición patrimonial, teniendo la facultad de obligar a ésta frente a terceros.
• Esos poderes afectan a los «objetivos generales de la compañía» no pudiendo ser calificados como tales los que se refieran a facetas o sectores parciales de la actividad de ésta.
• El ejercicio de estos poderes se efectúa «con autonomía y plena responsabilidad», con la sola limitación de los criterios e instrucciones emanados de la persona que ostente la titularidad de la empresa.

Este tipo de contratos tienen difícil encaje en la Administración por variadas razones. En primer lugar por impedimento de realizar funciones administrativas al personal laboral (y mucho menos el ejercicio de autoridad). En segundo lugar por los vergonzosos blindajes que suelen incluir, lo que obligó a uniformar y limitar la cuantía de las indemnizaciones en el sector público estatal, a través de la Resolución de la Subsecretaría del MAP de 27-12-1993 (BOE del 31-12-1993).

Una gran mayoría de los contratos de Alta Dirección terminan en los Tribunales, cuando se extingue la relación fiduciaria o termina el plazo, que se agrava porque la nulidad de sus cláusulas conduce a la aplicación de las reglas de la relación laboral común. Así, la STS (Social) de 17-6-1993 (Director del COIE vs. Universidad Complutense) entendió que tampoco podía justificarse un cese por la cláusula que vinculaba la duración de su contrato al mandato del Presidente del Consejo Social, “porque esta causa no sería lícita conforme al artículo 49.2 del (antiguo) Estatuto de los Trabajadores”. El acto extintivo constituyó un despido “improcedente y no nulo”.

La STS de 13-3-1993 (Social) dictada “en interés de ley”, ante la existencia de sentencias contradictorias, resume magníficamente la naturaleza de estos contratos como sigue:

1) La regulación específicamente laboral de la relación de trabajo de los empleados de alta dirección se limita a lo establecido en el Decreto 1382/1985, rigiéndose en lo restante por la autonomía de la voluntad y por la legislación civil y mercantil (art. 3 Decreto 1382/1985).

2) La regulación del desistimiento y del despido disciplinario en el art. 11 del Decreto 1382/1985 no contiene previsión alguna de indemnización de salarios de tramitación, ni remisión expresa al art. 56 del Estatuto de los Trabajadores, por lo que dicha norma estatutaria es inaplicable.

3) La relación de trabajo de alta dirección es una relación fiduciaria, dotada por ello de un régimen especial de extinción cuyos rasgos principales son la aceptación del desistimiento indemnizado sin causa y el apartamiento del régimen común de condena a readmisión; caracteres todos ellos que apuntan en la misma dirección de excluir para este personal la indemnización de salarios de tramitación.

Estos cometidos sólo encajarían en la figura del Gerente de la Universidad. Otros órganos carecen de esta fuerza ejecutiva. Así, la STSJ de Aragón de 15-2-1995: “las funciones encomendadas a la Secretaría del Consejo Social de la Universidad carecen de la entidad suficiente para configurar la noción del personal de alta dirección”. Claro que tal figura contractual podría tener visos de razonabilidad en aquéllos casos concretos en que el secretario esté fortalecido funcionalmente, bien por lo que dispongan los Estatutos o el Reglamento del Consejo Social, o bien por encomiendas de gestión de otros órganos universitarios que le otorguen efectivas tareas directivas.

2.4.2      Personal investigador

De acuerdo con lo establecido en el art. 48.3 de la LOU y su Disposición Adicional Decimotercera, las universidades podrán contratar personal investigador, científico o técnico conforme a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 13/1986, de 14 de abril, de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica[54]. En este caso, caben dos tipos de contratos:

Contrato laboral para obra o servicio determinado.- La obra es un proyecto de investigación específico, previéndose una evaluación anual que, caso de no ser satisfactoria, dará lugar a la resolución del contrato.

Contratos en practicas.- Previstos en el artículo 11.2 del Estatuto de los Trabajadores, con la particularidad del requisito de estar en posesión del título de doctor obtenido en los últimos cuatro años. La duración del contrato no puede ser inferior a un año ni superior a cinco, consistiendo su trabajo en un proyecto de investigación con evaluaciones, al menos cada dos años y, caso de no ser satisfactoria, dará lugar a la resolución del contrato.

La Orden del Ministerio Economía y Hacienda, de 27-3-1986 (BOE 30-4-1986) reguló la Contratación laboral temporal de personal para la investigación en las universidades y en el CSIC y cuyo artículo primero autorizaba a contratar temporalmente en régimen laboral al personal que resulte necesario para el desarrollo de trabajos científicos, técnicos o artísticos, así como para cursos de especialización, suscribiéndose con cargo a los créditos de inversiones de los presupuestos respectivos.

La duración de estos contratos será la de la obra o servicio que se contrate, en el marco estricto del proyecto de investigación o contrato de servicio suscrito por la Universidad cuya realización justifique la celebración del mismo, sin que, en consecuencia, pueda exceder del plazo de ejecución del proyecto o contrato correspondientes. Las retribuciones y demás gastos sociales que correspondan a estos contratos serán satisfechas con cargo al presupuesto del proyecto o contrato de investigación correspondiente y según sus titulaciones:

Personal contratado con grado de Doctor: Percibe, como máximo, un salario bruto anual igual al de un Catedrático de Universidad con dedicación a tiempo completo, según corresponda. Excepcionalmente, cuando se trate de Investigadores o Técnicos de reconocido prestigio internacional, esta cantidad puede ampliarse, sin que en ningún caso pueda sobrepasar el doble del salario bruto de un Catedrático de Universidad a tiempo completo.

Personal contratado con titulación superior: Recibe como máximo, un salario bruto anual igual al de un Profesor titular de Universidad, con dedicación a tiempo completo. En el caso de proyectos o contratos de ingeniería o áreas afines, cuya dificultad técnica requiera una calificación especial, esta cantidad puede ampliarse, previo informe motivado del Investigador Principal, sin que en ningún caso pueda sobrepasar del salario bruto de un Profesor titular de Universidad, con dedicación a tiempo completo, incrementado en un 50 por 100.

Personal contratado con titulación universitaria de Diplomado: Percibe, como máximo, un salario bruto anual igual al 80 por 100 del señalado a un Profesor titular de Universidad con dedicación a tiempo completo.

Otro personal contratado: Su retribución se adaptará, según corresponda, a lo establecido en el Convenio Colectivo para el personal laboral.

Los límites retributivos anteriores se establecen para una jornada laboral idéntica a la fijada respectivamente para los Catedráticos, Profesores Titulares de Universidad, y para el personal laboral al servicio de las universidades, reduciéndose proporcionalmente cuando se realice una jornada inferior.

2.4.3      Las irregularidades en la contratación laboral temporal.

El dinamismo universitario comporta el frecuente uso de las modalidades de contratación laboral temporal autorizadas por el Estatuto de los Trabajadores y reglamentación estatal de desarrollo.

Actualmente son: el contrato en prácticas (art.11 y disp.Adic.2ª del ET), para la formación (art.11 y Disp.Adic.2ª ET), a tiempo parcial (art.12 del ET, R.D.2317/1993 y RD 144/1999) y de relevo (RD 1991/1984), que también pueden tener duración indefinida, sustitución por jubilación anticipada (RD1194/!985), obra o servicio determinado (R.D.2720/1998), eventual por circunstancias de la producción (RD 2720/1998), interinidad por sustitución o por vacante (R.D.2720/1998), inserción (art.1e ET) y temporal de minusválidos para fomento del empleo (art.44 de la Ley 42/1994, y Disp.Adic3ª de la Ley 12/2001).

En la gestión pública universitaria la frecuente prórroga de la necesidad servida temporalmente, o bien el deseo de prolongar el servicio de determinados trabajadores temporales para evitar las disfunciones en el servicio que genera la rotación de éstos, unido a las peculiaridades del servicio público universitario, provoca la prolongación irregular de tales modalidades temporales con quebranto de sus presupuestos de aplicación. En tales casos la reciente línea jurisprudencial vincula, en caso de las Administraciones Públicas, la existencia de irregularidades en la contratación temporal a la existencia de contratos indefinidos pero no fijos por cuanto seguirán prestando servicios hasta la cobertura legal o reglamentaria de la plaza.

En este sentido, las Sentencias de 20-4-1998, 20-10-1999 y 29-5-2000, todas de las Sala de lo Social, coinciden en afirmar que “la Administración Pública está en una posición especial en materia de contratación laboral en la medida en que las irregularidades de los contratos temporales no pueden dar lugar a la adquisición de fijeza, pues con ello se vulnerarían las normas de Derecho necesario sobre la limitación de los puestos de trabajo en régimen laboral y la reserva general a favor de la cobertura funcionarial, así como las reglas imperativas que garantizan que la selección debe someterse a los principios de igualdad, mérito y publicidad en el acceso al empleo público”.

Sobre sus consecuencias, hemos de citar la importante STS de 27 de Mayo de 2002, de la Sala de lo Social, dictada en recurso de casación para unificación de doctrina. En ella se expone que en caso de cese por la Administración del trabajador laboral que ha sido declarado indefinido en virtud de sentencia firme por irregularidades en su contratación temporal, “la ocupación definitiva mediante un procedimiento reglamentario de selección de la plaza desempeñada en virtud del contrato temporalmente indefinido hace surgir una causa de extinción del contrato que tiene que subsumirse en las enunciadas genéricamente en el art.49.1-b del Estatuto de los Trabajadores”, es decir, que es una causa de extinción que no entraña abuso de derecho sin necesidad de seguir los trámites de despidos por causas objetivas y por tanto, sin derecho del trabajador a indemnización alguna.

2.5       Tramitación presupuestaria y contable de los gastos de personal

Por lo que se refiere a las retribuciones de carácter fijo y vencimiento periódico, al inicio del ejercicio el servicio competente en materia de personal y nóminas formulará un documento AD por el importe que se prevea gastar durante dicho ejercicio en los conceptos presupuestarios a los que se deban aplicar dichas retribuciones. La estimación de dicho importe, que en todo caso deberá justificar el gasto anual previsto, podrá efectuarse a partir de las cantidades que se incluyan en la nómina del mes de enero del citado ejercicio.

En el caso de los profesores no permanentes, la estimación tendrá en cuenta el período de vigencia de los contratos. Asimismo, al documento AD se podrá adjuntar una relación de los contratos en vigor al inicio del ejercicio, indicando para cada uno, su retribución y la fecha de terminación del contrato. Si durante el ejercicio la estimación resultase inadecuada, se expedirán los documentos AD que sean precisos, con signo positivo o negativo según el ajuste a realizar, justificando sus importes. Esta revisión se debe efectuar, en todo caso, cuando entre en vigor un nuevo convenio colectivo para el personal laboral o se apruebe una nueva Relación de Puestos de Trabajo.

En el caso de gastos correspondientes a complementos, gratificaciones u otras atenciones de personal de carácter variable, el documento AD inicial, referente a estos conceptos de gasto, se expide una vez dictado por el Rector el acuerdo de distribución o aplicación de créditos para estas atenciones y según los importes detallados en dicho acuerdo, que justificará dicho documento AD.

2.5.1      Nuevas contrataciones

Cuando se vaya a tramitar algún expediente de contratación de personal laboral fijo o eventual, el servicio correspondiente formula un documento RC que remite a la oficina de contabilidad. Con carácter previo a la expedición del mismo, se habrá efectuado la actualización de todos los compromisos de gasto. El importe del RC se justifica con la demostración de la existencia de crédito suficiente mediante la indicación del crédito presupuestado y de los compromisos de gasto por su importe elevado al año. La oficina de contabilidad registra dicho documento y obtiene el correspondiente certificado de existencia de crédito para que lo incorpore al expediente. Una vez finalizado el proceso de selección y formalizados los respectivos contratos, el Servicio de Personal deberá expedir el oportuno documento AD que será complementario del que inicialmente se formuló por la estimación de gasto anual.

2.5.2      Pago de las retribuciones del personal en activo

Para el reconocimiento de las obligaciones de este tipo de gastos, la unidad de nóminas confeccionará, con arreglo a las normas vigentes, las nóminas de haberes de personal, que se aprobarán por la gerencia con los documentos O, en su caso ADO, según se haya efectuado o no el compromiso previo del gasto, por lo general dentro de la primera quincena del mes. Las oficinas de contabilidad registran dichos documentos contables, procediéndose a su pago de acuerdo con la correspondiente normativa interna, usualmente antes de finalizar el mes.

2.5.3      Cuotas sociales

También al inicio del ejercicio, el Servicio de Personal expide un documento AD debidamente justificado, por el importe que se prevea gastar durante el año para atender las aportaciones a los regímenes de la Seguridad Social y de previsión del personal a su servicio y otras cuotas sociales a cargo de la Universidad. La estimación de dicho importe de gasto anual se puede efectuar, por ejemplo, a partir de las obligaciones del mes de diciembre del ejercicio anterior. Si durante el período dicha estimación resultase inadecuada, se expiden los documentos AD, con signo positivo o negativo, que sean precisos, justificando sus importes.

2.5.4      Fiscalización interna

La fiscalización de la nómina de las universidades presenta las peculiaridades propias de la opción que hayan tomado los diversos Estatutos y normas de desarrollo. En cualquier caso, la nómina sigue un trámite que no puede ser retrasado. Lo usual en todas las Administraciones Públicas es combinar la fiscalización limitada previa con los controles posteriores. En el primer caso se comprueba que existe crédito adecuado y suficiente, así como que se genera por el órgano competente, fiscalizándose únicamente los documentos justificativos de las variaciones de un mes a otro (altas y bajas). Posteriormente se efectúan los informes en detalle, para poner de relieve las incidencias detectadas y que no se manifiestaron en la fiscalización limitada previa.

Una incidencia frecuente es la inconsistencia entre las percepciones y retenciones según nómina y las declaradas a la Hacienda Pública. He aquí dos tipos de problemas. En primer lugar, la incorrecta determinación del tipo de retención[55]. Para la determinación del porcentaje de retenciones, se deben tener en cuenta tanto las retribuciones fijas como las variables previsibles, el importe de las cuales no podrá ser inferior a las del año anterior, siempre que no concurran circunstancias que hagan presumir una notoria reducción de las mismas. Es decir, debe preverse los ingresos de investigación, masters, etc. En segundo lugar, las indemnizaciones por asistencias a tribunales de ingreso de personal docente o no docente, conferencias de enseñanzas propias, etc. pagadas con cargo al capítulo 2º del presupuesto, suelen incluir el tipo genérico de los profesionales, cuando la Universidad conoce el tipo de su nómina, todo lo cual es criticado por los Organos de Control y supone una contingencia fiscal[56].

3    Los Gastos corrientes en bienes y servicios

Son aquellos necesarios para el ejercicio de las actividades de la Universidad y que no producen incremento de capital o del patrimonio público. Son imputables al  capítulo segundo del presupuesto los gastos originados en la adquisición de bienes fungibles o que tienen una duración previsiblemente inferior al ejercicio presupuestario y por tanto no son inventariables. También aquellos gastos de carácter reiterativo.

3.1       Gastos de material no inventariable y otros gastos ordinarios

Este tipo de gastos deben tramitarse mediante el sistema de anticipos de caja fija. No obstante, de acuerdo con la propia organización y el tamaño de la universidad, puede darse su gestión centralizada, como hemos apuntado en el epígrafe 9.2.1. En cualquier caso, la tramitación administrativa de estos gastos se iniciará con algún formulario, como la “hoja de pedido”, que sirve para formalizar la relación de la universidad con sus proveedores. El documento, por lo general, indica el centro de gasto que formula el encargo, la partida presupuestaria y el importe estimado. Va firmada por el peticionario y conformada por el responsable de asuntos económicos, el vicerrector responsable del programa de gasto o directamente por el Rector. De acuerdo con Angulo Carballal[58] su doble naturaleza (interna/externa) debe servir para diferentes misiones:

• Documento para retener el crédito en la partida presupuestaria. Esta retención se realiza en la contabilidad descentralizada. Una vez comprobada la existencia de crédito por los responsables de asuntos económicos y firmada la hoja, ésta podrá tramitarse al proveedor.
• Garantía para los proveedores en su relación con la Universidad. La Universidad se compromete al pago, una vez comprobada la ejecución del servicio o el suministro, siempre que en su momento el pedido se formalizara correctamente.

Firmada la hoja por el responsable del programa de gasto, esta se envía al proveedor. Recibida la factura y comprobada la realización del servicio se conformará ésta y se enviará al Servicio de Contabilidad para el pago. En caso de abono centralizado debe cumplimentarse un documento ADO.

3.2       Tramitación de gastos contractuales

Al inicio de un expediente de contratación, el Servicio gestor expide un documento RC de ejercicio corriente y, en su caso, un documento RC de ejercicios posteriores. Dichos documentos se remiten a la oficina de contabilidad, en donde, una vez registrados, se obtiene el certificado de existencia de crédito en el presupuesto corriente que se remite al Servicio gestor para que los incorpore al expediente[59].

Con posterioridad, y una vez que se apruebe el expediente de gasto, el servicio gestor formula un documento A por el importe que de dicho expediente corresponda al presupuesto en curso y, en su caso, un documento A de ejercicios posteriores por la parte que deba ser aplicada a los mismos. Cuando se formalicen los contratos, se expide el respectivo documento D, por el importe que corresponda al presupuesto corriente y, en su caso, un documento D de ejercicios posteriores por la parte que se aplique a ejercicios posteriores. Dichos documentos se remiten, junto con el correspondiente contrato, a la oficina de contabilidad.

Cuando por la normativa aplicable a cada contrato así estuviera establecido o con el fin de agilizar la tramitación contable, una vez aprobado el expediente de gasto, el servicio gestor puede dejar de expedir los citados documentos A y formular los correspondientes documentos AD de ejercicio corriente y, en su caso, de ejercicios posteriores, después de que se haya adjudicado y formalizado el contrato. Estos documentos contables se remiten a la oficina de contabilidad, junto con el acuerdo por el que se aprobó el expediente de gasto y el respectivo contrato.

A estos documentos D o AD se pueden unir, para su envío a la oficina de contabilidad, el acuerdo de adjudicación definitiva, en lugar del respectivo contrato, cuando se vaya a demorar su formalización, con el fin de que no se retrase el registro contable de dichas operaciones, si bien dicho contrato se debe adjuntar con el primer documento O que se expida en la ejecución del mismo.

Respecto a los contratos en vigor, cuando se originen modificaciones contractuales, reajustes de anualidades, revisiones de precios o certificaciones finales, la tramitación de estos expedientes se deben cursar por los servicios gestores los oportunos documentos RC de ejercicios posteriores y del corriente. Cuando se registren dichos documentos por la oficina de contabilidad, es necesario  obtener los oportunos certificados para unir a los respectivos expedientes (en las variaciones previstas de los contratos de arrendamientos derivadas de las revisiones de renta, no será precisa la expedición del documento RC de ejercicios posteriores).

Una vez aprobados los expedientes a los que se refieren los párrafos anteriores, el Servicio gestor formulará documentos AD de ejercicios posteriores y corriente, que serán positivos o negativos según la modificación que afecte al contrato, expidiéndose además, en el segundo caso, los correspondientes documentos RC negativos. Dichos documentos se remiten a la oficina de contabilidad, junto con el acuerdo de aprobación de los citados expedientes. Si se produce la resolución de algún contrato, el Servicio gestor debe emitir documentos AD y RC negativos de ejercicio corriente y de ejercicios posteriores, por el importe no ejecutado del contrato según se deduzca de la liquidación que se practique.

3.2.1      Reconocimiento de la obligación en relación con los contratos

Antes de efectuar el reconocimiento de la obligación se debe justificar por el contratista el cumplimiento de la prestación contractual o, en su caso y de forma excepcional, la procedencia del abono a cuenta. Una vez aprobado el expediente de reconocimiento de la obligación, el servicio gestor expide un documento O que se envía a la oficina de contabilidad. En el caso de certificaciones de obra que se aprueben excediendo el importe de la anualidad en curso, la expedición del documento O queda demorada hasta que se inicie el ejercicio con cargo a cuyo presupuesto se financie la certificación anticipada, por lo que la toma de razón de ésta se realiza con base en el documento CA de “Certificaciones anticipadas”, que se remite por el servicio gestor, debiendo enviarse a la oficina de contabilidad junto con la certificación anticipada debidamente aprobada. Para los contratos de arrendamientos u otros contratos patrimoniales en los que el pago se efectúe “a justificar” a través de Habilitados o Cajeros-Pagadores, en el documento O figurarán como datos del interesado los del correspondiente Habilitado o Cajero-Pagador.

3.2.2      La factura

La factura es la expresión documental de la ejecución de un contrato, informando sobre la operación económica suscrita entre la Universidad y un empresario o profesional. La factura mercantil constituye no sólo una declaración de verdad, sino también de voluntad y su valor probatorio no siempre será e mismo[60]. La naturaleza jurídica de la factura fiscal, aunque tiene algunos aspectos comunes con la factura mercantil, no es exactamente idéntica. Así, mediante ella se pone de manifiesto la voluntad del emisor de colaborar con la Administración al cumplir los deberes de facturación poniendo de relieve determinados datos de hecho y de derecho.

Los requisitos formales  de las facturas, o documentos equivalentes expedidos por el acreedor, están recogidos en el art. 6 del R.D. 1496/2003 de 28 de noviembre y son los siguientes[61]:

• Ir extendidas a nombre de la Universidad, con su CIF.
• Identificación del expedidor, con su CIF o NIF.
• Número de factura y fecha de expedición.
• Especificación de los bienes, productos o servicios que se adquieran, su precio unitario (importante para inventariar) e importe total.
• Tipo de IVA aplicado o expresión del «IVA incluido» u «operación exenta», en su caso[62].

De acuerdo con el artículo 72 del RGLCAP la factura pertinente, que deberá contener los anteriores datos y requisitos establecidos en el Real Decreto 1496/2003 y, en todo caso, la factura deberá incluir las siguientes menciones:

a)      Número y, en su caso, serie. La numeración de las facturas será correlativa.

b)     Nombre y apellido o denominación social, número de identificación fiscal y domicilio del expedidor.

c)      Identificación fiscal de la Universidad con su dirección y CIF.

d)     Descripción del objeto del contrato, con expresión del servicio a que vaya destinado.

e)      Precio del contrato.

f)       Lugar y fecha de su emisión.

g)     Firma del funcionario que acredite la recepción.

El acreedor tiene obligación de emitir factura dentro de los treinta días siguientes a la prestación, salvo en las operaciones intracomunitarias, en las que deberá hacerse antes del día 16 del mes siguiente. Puede acumularse la facturación al final de un mes natural existiendo otro mes para emitir. Existe obligación de remitir la factura dentro del mes siguiente a la emisión.

Mención especia merece el régimen transitorio vigente para las operaciones intracomunitarias que están exentas en origen y gravadas en destino. Al contratista se le paga sólo la base imponible y la Universidad ingresa el IVA en la Administración Tributaria (AEAT) debiendo presentar todos los meses la información INTRASTAT.

También es importante mencionar que, conforme al art. 56 del TRLCAP para los contratos menores (obras de importe inferior a 30.050€ y suministros o servicios inferiores a 12.020€) “la tramitación del expediente solo exigirá la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente que reúna los requisitos reglamentariamente establecidos”.

En el citado Real Decreto 1496/2003, el art. 17 y ss. regulan la posibilidad del intercambio digital de facturas, también denominado factura telemática (factura con Firma Digital) que reemplaza al antiguo sistema de intercambio de facturas (SIFMT). La norma permite a las compañías españolas, con independencia de su tamaño o sector de actividad, el envío y la recepción de las facturas de manera electrónica, sin trámites demasiado complicados.

La Comisión Europea, decidida a promover la factuaración telemática, destacó que el coste de una factura electrónica suponía por término medio entre 0,28 € y 0,47 €, en contraste con las cantidades de 1,13 a 1,65 euros de una factura tradicional[63]. Así, esta herramienta podría ser usada en la facturación masiva de servicios públicos, tales como el suministro de energía eléctrica, agua, gas o teléfono.

3.3       El pago de los gastos contractuales

Aparece recogido en el artículo 100 de la LCAP, que reconoce el derecho del contratista al abono de la prestación realizada en los términos establecidos en el contrato, con arreglo al precio convenido, que podrá hacerse de manera total o parcialmente mediante abonos a buena cuenta.

La Universidad tiene la obligación de abonar el precio dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato y si se demorase deberá abonar al contratista[64] (art. 99.4 del TRLCAP) a partir del cumplimiento de dicho plazo “el interés legal del dinero incrementado en un 1,5 puntos, de las cantidades adeudadas”.

Asimismo si la demora en el pago fuese superior a cuatro meses, el contratista podrá proceder, en su caso, a la suspensión del cumplimiento del contrato, debiendo comunicar a la Universidad, con un mes de antelación, tal circunstancia. Además si la demora fuese superior a ocho meses, el contratista tendrá derecho a resolver el contrato y al resarcimiento de los perjuicios que como consecuencia de ello se le originen.

3.3.1      Transmisión de los derechos de cobro

Los contratistas que tengan derechos de cobro frente a la Universidad pueden, conforme al artículo 100 del TRLCAP, cederlo previa notificación fehaciente a la misma del acuerdo de cesión, lo que condicionará la eficacia de las segundas y sucesivas cesiones de los derechos de cobro cedidos por el contratista.

Una vez que la Administración tenga conocimiento del acuerdo de cesión, la orden de pago habrá de ser expedida a favor del cesionario. Antes de que la cesión se ponga en conocimiento de la Administración, los mandamientos de pago a nombre del contratista o del cedente surtirán efectos liberatorios

Así pues, se trata de la figura administrativa de la cesión de crédito, de naturaleza jurídica polémica[65], que requiere notificación o denunciatio (art. 1527 del Código Civil) de la cesión, porque cambia la titularidad del crédito. Los servicios de contabilidad proceden a la toma de razón en un libro registro de certificaciones habilitado al efecto. A partir de aquí, la cesión con toma de razón es una cesión consentida por el deudor[66]. Así lo proclama abundante jurisprudencia, entre ellas la STS de 17-7-1990:

Se infiere que la toma de razón de la cesión de las certificaciones de obra por la Administración, sin que por ésta se formule oposición ni reparo alguno, implica su consentimiento; interpretación consecuente con la finalidad de ese negocio jurídico en el que la propia Administración garantiza con su toma de razón el pago del crédito bancario coincidente con el importe de las certificaciones al asegurar el pago de éstas al cesionario; lo que facilita la contratación de la Administración y el que se lleve a buen término las obras concertadas, no pudiendo ésta oponer la compensación por otros créditos que ostente contra el contratista.

Por todo ello, la toma de razón, en el ámbito universitario, debe efectuarse con cuidado por el Gerente, después de constarle la correcta prestación del contrato y la inexistencia de responsabilidades del contratista.

3.3.1.1       El factoring

El art. 100.1 de la LCAP permite a los contratistas ceder sus créditos “conforme a derecho”. Ello posibilita la utilización de los modernos instrumentos del tráfico mercantil, como el contrato de factoring. Éste es un contrato mixto cuyo objeto principal es la asistencia financiera de la sociedad factoring al cliente cedente de los créditos generados por las ventas o servicios que ha prestado a sus compradores, realizados dentro de su actividad empresarial. La sociedad factoring gestiona el cobro de dichos créditos en su propio nombre, no como comisionista ni como titular fiduciario. En general, no reclama judicialmente a los deudores del crédito cedido, sin el consentimiento del cliente cedente. A veces, se prevé la retrocesión del crédito al cliente, para que éste pueda reclamarlo judicialmente[67].

El problema se plantea ante cesiones globales de derechos de cobro. En el ámbito de la legislación estatal de contratos parece difícil aceptar la cesión general y anticipada de créditos, incluso no nacidos aún, como la transmisión de las futuras certificaciones de obra a la firma del contrato. Sin embargo, la doctrina no es uniforme[68]. Si cabe, por el contrario, como contrato marco que requiere actos singulares para la cesión de cada uno de los créditos, que deberán ser notificados y tomada razón individualizada de la cesión.

3.3.1.2       El confirming

De acuerdo con Pulido Fernández[69], es un servicio administrativo-financiero, también denominado de factoring a proveedores, que presta una entidad financiera a una empresa (y a los proveedores de ésta) en virtud de la cual gestiona sus pagos, confirmándolos y anticipando (a los proveedores) su cobro. A diferencia del instrumento anterior, la iniciativa corresponde al comprador (deudor) y no al vendedor (acreedor). El confirming se instrumenta sobre la factura, aceptándola hasta el punto de no poder oponerse a su pago por causas derivadas de la relación comercial con el proveedor[70].

Entre sus ventajas se encuentra que sustituye gran cantidad de gestión administrativa del pago. Desaparece para la Universidad el trabajo de conciliación de cuentas pues sólo existirá un movimiento por remesa (que agrupa tantas facturas como se desee) donde se indica la fecha exacta en la que se desea efectuar el pago (vencimiento medio ponderado de todas las facturas). Además, la entidad financiera remite a cada uno de los proveedores una notificación confirmándoles el pago (incluso mediante cheque) de las facturas a la fecha de vencimiento.

Por lo general, la entidad financiera ofrece al proveedor la posibilidad de anticiparle el pago (como formula ajena o exigida por el cliente para favorecer los márgenes de sus suministradores) sin aumentar su riesgo bancario. El proveedor también puede retrasar el cobro de sus facturas a cambio de una remuneración. Con todo, el confirming puede llegar a ser gratuito si el volumen anual de pagos y proveedores es importante, ante la esperanza de abrir cuota de mercado con los proveedores de la universidad.

La relación entre Universidad y Entidad Financiera (que no tiene por que ser exclusiva) permite el traspaso de las ordenes de pago mediante la comunicación telemática entre ambas instituciones y no precisa acudir a las tradicionales líneas de crédito. Por todo ello, este instrumento comienza a asentarse en el ámbito universitario.

3.3.1.3       El embargo

El embargo supone una actuación preventiva destinada a asegurar el cumplimiento de obligaciones, cuando los pagos que se deben realizar han resultado fallidos o existe presunción suficiente de que pueda darse esta contingencia. De acuerdo con el órgano que lo dicta pueden ser tanto judiciales como administrativos. El primero se dicta por Jueces y Magistrados de acuerdo con la Ley de Enjuiciamiento Civil, mientras que los segundos se efectúan por los recaudadores ejecutivos de las Administraciones Públicas, de acuerdo con el Reglamento de Recaudación de la Hacienda Pública o de la Seguridad Social.

Una vez que el embargo o retención judicial han sido declarados, deben ser notificados para su efectividad. Aquí surgen dos tipos de problemas: el primero es peculiar de nuestra estructura desconcentrada y se produce porque el embargo puede notificarse a alguno de los centros de la Universidad donde se generó la deuda. Puede que el contratista ya no tenga allí pagos pendientes y que los tenga en otro centro. El centro gestor debe reenviar la notificación (que nunca debió aceptar) al Gerente de la Universidad. ¿Cómo debe responder éste a la autoridad embargante que ordena a la Universidad la retención de todos los créditos de un determinado contratista?

La situación se complica cuando existen muchas cajas pagadoras y sólo se conoce el empleo de los anticipos de caja fija tras la justificación, mientras que la personalidad jurídica de la Universidad es única. La gerencia debe mantener informadosa sus cajeros, en tiempo real, sobre los proveedores embargados. Por fortuna, la tecnología de las comunicaciones por correo electrónico lo facilita.

El segundo problema, no tan infrecuente, se plantea cuando se traban diversos embargos sobre unos mismos créditos. Esto ha originado multitud de conflictos, sobre todo si los embargos son de distintas autoridades. El Tribunal de Conflictos de Jurisdicción (TCJ), en su Sentencia de 21 de diciembre de 1995 (reiterando las STCJ de 13-12-1993 y 21-3-1994) ha sido claro y concluyente al indicar que en caso de concurrencia de embargos administrativo y judicial sobre unos mismos bienes, se reconoce siempre la preferencia para la ejecución a “la autoridad que se adelantó a trabar el embargo”, aplicando el principio de la prioridad temporal del mismo como factor determinante para la solución del conflicto.

3.4       Las atenciones protocolarias

Se imputan a este concepto los gastos sociales de protocolo y representación (ceremonias, recepciones, efemérides) que las autoridades universitarias deban realizar en el desempeño de sus funciones, siempre que dichos gastos redunden en beneficio o utilidad de la Universidad. Se pueden citar los siguientes ejemplos: obsequios y regalos[71] (frecuentemente libros), comidas, actos de clausura o inauguración, etc.

Mención aparte requiere la liberalidades aceptadas por los funcionarios. Respecto a estas últimas, el tema fue objeto de estudio por la Comisión Nolan del Reino Unido[72] que recomendó un control sobre los regalos aceptados (hasta 125 libras, siempre que se declaren) y un registro de invitaciones.

Conviene no obstante hacer algunas precisones respecto a los gastos relativos a comidas en restaurantes y otros establecimientos de hostelería. Estos  son incompatibles con la percepción de dietas por parte de los funcionarios asistentes y debe argumentarse la vinculación del gasto a necesidades públicas. Así, las normas presupuestarias exigen adjuntar diligencia explicativa de la causa del gasto o un detalle explicativo de la causa que las originó, con firma de la persona que lo autoriza, debiendo motivarse, con una pequeña memoria, acompañando una relación de asistentes.

Se tienen escasas referencias del criterio de los OCEX en este delicado tema. El Tribunal de Cuentas tuvo ocasión de estudiarlo con motivo del informe anual correspondiente al ejercicio 1992 (el año de los fastos), encontrando como principal defecto la imposibilidad de determinar, en muchos casos, la verdadera naturaleza del gasto realizado y la ausencia de regulación[73]. Aún reconociendo un cierto grado de discrecionalidad en este tipo de gastos, el Tribunal efectúa entre otras las siguientes recomendaciones:

Como regla general, para todos los gastos de esta naturaleza se deberá acompañar a las facturas originales una certificación en la que se especifiquen los MOTIVOS que justifican la realización de los gastos y las personas o grupos DESTINATARIOS de los mismos. Estas certificaciones deben ser especialmente exigidas en los gastos relativos a comidas, alojamientos, regalos y adquisiciones de entradas para espectáculos o acontecimientos deportivos. (Informe anual 1992. Epígrafe III.7.1.3)[74].

Otro problema se plantea ante la utilización de tarjetas de crédito por parte de los miembros de mas alto rango de la institución universitaria. El conflicto es más político que jurídico, pues la opinión pública tiene una especial sensibilidad en estos asuntos. Partiendo de que el cargo bancario, por si sólo, no es soporte adecuado de los gastos, sino las facturas emitidas por el proveedor, con todos sus requisitos formales, la duda radica en que los cargos de estas tarjetas de crédito van directamente contra una cuenta bancaria de un cajero pagador o habilitado, sin normativa que lo regule, lo que ha llevado a cuestionar su legalidad.

En principio, de acuerdo con Silvano Calle[75], la falta de autorización en norma de rango adecuado equivale a la prohibición y desde esta óptica resulta claramente ilegal el uso de tarjetas de crédito para disponer de fondos públicos. Sin embargo los hechos están ahí, reconoce este autor, y el interventor se verá en la disyuntiva de ignorarlos (al no estar en su agenda de control) o denunciar quizá la irregularidad, quizá un vacío normativo. La inhibición será la tentación más fuerte.

La Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha, en su informe de fiscalización de los ejercicios 96-98 de la Universidad recomienda (pág. 15) “anular las tarjetas de crédito existentes con cargo a cuentas bancarias de la Universidad”. En Reino Unido, por el contrario, la National Audit Ofice recomienda su uso en el informe HC 437 1998/99 sobre las compras del sector universitario inglés, de 27-5-1999.

3.5       Las Becas

En su acepción más común, la beca es una ayuda económica temporal concedida en concurrencia pública a una persona para mejorar su formación. De acuerdo con esta definición, la beca tiene los siguientes elementos[76]:

1.- Concurrencia. Es una característica inherente a todo tipo de ayudas públicas y que diferencia las becas de otro tipo de remuneraciones, como las que conceden las entidades públicas o privadas para los estudios de sus empleados (e hijos) que son considerados una retribución. Todos los Estatutos universitarios establecen la obligatoriedad de la publicidad de la convocatoria, baremos y requisitos de las becas que conceden las universidades[77].

2.- Remuneración.- Es la cantidad asignada al estudiante, generalmente incompatible con otras remuneraciones[78]. La Ley reguladora del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas manifiesta (art. 16.2-h) que se incluyen dentro de los rendimientos del trabajo, aunque luego declara exentas las becas públicas, en determinadas condiciones, que veremos más adelante.

3.- Relevancia de la Entidad concedente.- Desde el día 1 de enero de 2004, se repara la injusticia que supone la tributación por estos ingresos y se declaran exentas las siguientes rentas[79]:

Las becas públicas y las becas concedidas por las entidades sin fines lucrativos[80], percibidas para cursar estudios reglados, tanto en España como en el extranjero, en todos los niveles y grados del sistema educativo. Asimismo, las becas públicas (..) para investigación en el ámbito descrito por el (..) Estatuto del becario de investigación, así como las otorgadas con fines de investigación a los funcionarios y demás personal al servicio de las Administraciones Públicas y al personal docente e investigador de las universidades.

Se ha producido una ampliación del ámbito subjetivo y objetivo de las becas, lo que parece razonable aunque resbaladizo. La anterior redacción de la Ley reguladora del IRPF, durante más de una década, declaraba exentas del impuesto únicamente las becas públicas percibidas para “cursar estudios”. La incorporación de las ayudas de investigación para el PDI deshace una injusticia histórica, porque nuestros investigadores empleaban su cuantía, por ejemplo, en los gastos de viaje y estancia en el extranjero, sin que pudieran deducirlos en su declaración de la renta.

4.- El fin de perfeccionamiento educativo.- Se busca el incremento del provecho académico. El elemento definidor de la posición de este tipo de becario es la realización de una actividad formativa del alumno, en función de su titulación y de la actividad propia del centro donde la lleva a cabo.

En los EE. UU. es frecuente la existencia de programas de estudios-trabajo en las universidades, por el cual el Gobierno Federal paga el 80% del salario a los estudiantes económicamente débiles, exigiendo como contraprestación un empleo a tiempo parcial en el campus. La medida incluso tuvo rango normativo desde 1964.

Nuestra normativa social no permite realizar al becario una contraprestación no formativa que se incorpore al patrimonio de la Universidad. Si la actividad del becario no va encaminada a su propia formación; aunque de ella se deriven terceros beneficios como la experiencia y se satisfacen necesidades que, de no llevarse a cabo, tendrían que encomendarse a un tercero, entonces los Tribunales pueden entender una relación laboral encubierta[81].

Es decir, la calificación de laboralidad descansa, en definitiva, sobre la base del beneficio de la entidad empleadora, que prevalece en el desarrollo de la relación sobre el provecho personal y científico del becario. Así lo entendió la STS de 26-6-95:

Con independencia de la denominación dada por las partes a las cantidades percibidas, éstas tienen naturaleza salarial y traen causa de un verdadero contrato de trabajo, en cuanto retribuyen trabajos de investigación y servicios de dirección de estudios y de control de calidad de productos realizados durante muchos años por cuenta y en provecho de la entidad empleadora.

Por ello, debe analizarse con cuidado la contraprestación realizada por el becario en actividades deportivas, de biblioteca, informática, encuestas o idiomas, para que ésta tenga relación con su formación y no encubra una relación distinta[82].

3.5.1      El becario de investigación

La figura del becario de investigación, hasta muy recientemente, carecía de una regulación general sobre su régimen jurídico mínimo. En respuesta a esta necesidad se dictó el Estatuto del Becario de investigación, aprobado por Real Decreto 1326/2003, de 24 de octubre, BOE nº 263 de 3 noviembre 2003.

Su finalidad declarada era establecer, con criterios de generalidad y homogeneidad, el régimen jurídico de los becarios de investigación, definir una carta de derechos y deberes básicos de los mismos y facilitar su acceso al régimen general de la Seguridad Social.

Los beneficiarios de becas otorgadas con cargo a programas inscritos en el Registro de becas quedan asimilados a trabajadores por cuenta ajena, a efectos de su inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social, con la única exclusión de la protección por desempleo. La base de cotización estará constituida por la cuantía del tope mínimo absoluto vigente en cada momento.

Su ámbito de aplicación queda limitado al concepto de becario de investigación, que será aquel que, entre otros requisitos, disfrute de una beca cuyo programa esté inscrito en el Registro de programas de becas de investigación que crea el Real Decreto y cuya inscripción es voluntaria. Debe ser titulado universitario y beneficiario de una beca concedida en virtud de programas inscritos en ese registro, para el desarrollo de actividades de formación y especialización científica o técnica. Estos titulados deberán estar en posesión del título de Doctor o, al menos haber obtenido el reconocimiento de su suficiencia investigadora.

Los colectivos afectados critican[83] que su objetivo inicial de establecer un marco común para todos becarios de investigación quedó limitado por el propio texto. Destacan la indefinición, a pesar de su vocación de homogeneidad, dejando muchos aspectos a los detalles de cada programa de becas y a las normativas de los centros de trabajo. En fin, que que ofrece una cobertura claramente insuficiente y consiente que personas con el más alto título académico, el de doctor, sean retribuidas con becas de formación.

En efecto, en su artículo 5 crea el Registro de becas de investigación en el que podrán inscribir sus respectivos programas de becas las entidades que otorguen becas de investigación, entre los que se incluyen las universidades públicas y las entidades sin ánimo de lucro.

4    Los Gastos de investigación

La importancia de la inversión en investigación científica y tecnológica no se pone en duda en la sociedad del conocimiento. Puede ser útil comenzar con la denominada Nueva Teoría del Crecimiento, cuya base principal descansa en el establecimiento de vínculos entre el crecimiento económico moderno y las inversiones en I+D. En países como EE.UU., según la citada teoría, la mitad del crecimiento económico de los últimos cuarenta años estaría ligada a las inversiones en investigación y desarrollo[84]. Es un hecho que los países más desarrollados están a la cabeza de los gastos en I+D, como puede colegirse de la tabla siguiente:

Años Países	1999	2000	2001
EE.UU.	2.65	2.72	2.82
Japón	2.94	2.98	:
UE-15	1.92	1.95	1.98
Alemania	2.44	2.49	2.49
Austria	1.85	1.84	1.90
Bélgica	1.96	2.04	2.17
Dinamarca	2.10	2.26	2.40
España	0.88	0.94	0.99
Finlandia	3.23	3.40	3.40
Francia	2.18	2.18	2.23
Grecia	0.67	:	:
Holanda	2.02	1.94	:
Irlanda	1.20	1.15	1.17
Italia	1.04	1.07	:
Portugal	0.75	:	0.84
Reino Unido	1.85	1.85	1.89
Suecia	3.65	:	4.27
Fuente: Eurostat/OECD. Sept. 2003

Sorprenden las cifras de los Estados nórdicos, como Suecia o Finlandia, por encima del 3% y los bajos porcentajes de los países meridionales, como Portugal, España, Italia o Grecia. En España, hasta el año 2002, el gasto en I+D en proporción al PIB no superó la cifra del 1%, con una distribución que se indica en la tabla siguiente. El porcentaje ha permanecido estático en el sector público, mientras que han sido las empresas y fundaciones quienes han permitido el mínimo crecimiento.

Como puede comprobarse, las universidades constituyen en España uno de los principales agentes de gasto en I+D, con una tercera parte del total. En comparación con otros países, el porcentaje de gastos de investigación de las universidades en España es significativamente superior.

Pues bien, si descendemos al terreno universitario, nos encontramos con una universidad cuyos gastos en el programa de investigación científica no llegan al 10% de su presupuesto total. El comportamiento del gasto en investigación materializado en el año 2000 en nuestras universidades ha sido analizado por Hernández Armenteros[85]. La participación media del gasto directo en I+D en el presupuesto universitario alcanzaba el 8,32%, con valores extremos del 3,12% para Canarias y el 17,1% para Cantabria, con valores medios del 8% para Cataluña, Madrid o Andalucía y el 11,28% para la Comunidad Valenciana.

Por otra parte, el montante global de gastos de investigación por CC.AA. se expresa en la tabla siguiente. De ella se deduce que la mayor concentración de gasto en I+D de las universidades se encuentra en las Comunidades de Madrid y Cataluña, Andalucía y Valencia. Hay que llamar la atención sobre las diferencias en la evolución temporal. Cataluña crece en el periodo 1997-2001 un 55%, el País Vasco un 48,5%, Madrid un 36,5% y Andalucía el 18%.

Gastos en I+D de las Universidades por Comunidades Autónomas  y años. En millones de euros.
Años CC.AA.	1997	1998	1999	2000	2001
Total	1.322	1.439	1.505	1.694	1.925
Andalucía	228	227	240	260	269
Aragón	29	31	33	37	37
Asturias	30	28	30	40	41
Baleares	18	20	20	23	26
Canarias	51	68	63	66	74
Cantabria	16	15	15	16	16
Castilla y León	86	92	102	111	117
Castilla – La Mancha	19	28	24	31	34
Cataluña	213	280	265	304	331
Comunidad Valenciana	155	157	183	205	273
Extremadura	25	25	24	28	46
Galicia	75	75	84	105	136
Madrid	252	259	278	301	344
Murcia	24	28	29	42	38
Navarra	27	27	31	31	33
País Vasco	68	72	76	85	101
Rioja (La)	6	6	8	9	8
Fuente: www.ine.es (2003)

4.1       Características

La gestión de los proyectos y contratos de investigación, a través del presupuesto universitario, presenta las siguientes peculiaridades[86]:

• · Naturaleza contable.- Como norma general, el crédito es un gasto afectado, financiado con recursos concretos que, si no están presupuestados, se incorporan a través de las modificaciones denominadas generación de crédito, que hemos visto en el epígrafe 16.2.3. Es decir, nace el crédito para el proyecto de investigación cuando tiene lugar el ingreso en las arcas universitarias. En mucha menor medida, el vicerrectorado de Investigación suele financiar este tipo de gastos a los departamentos universitarios con cargo a fondos propios, como excepción al principio de afectación.
• · Seguimiento.- Como gasto afectado, se lleva un control individualizado de su saldo y liquidez en los correspondientes proyectos o contratos, a los que se les practica una retención (overhead) para la propia Universidad o el departamento, que explicamos en el epígrafe 23.6. El sistema de seguimiento de los recursos debe garantizar un adecuado cálculo de los remanentes afectados y las desviaciones en financiación resultantes en los desfases existentes entre los ingresos obtenidos y su aplicación en un determinado momento[87].
• · Desconcentración.- La inmediatez de la gestión de la investigación, a cargo de la unidad administrativa competente, impone el uso (o abuso, según se mire) del sistema de “pagos a justificar” o “anticipos de caja fija”, tanto para los Departamentos e Institutos como para los propios investigadores.

Algunas universidades promueven la apertura de cuentas corrientes para sus investigadores. Esta situación produce gran extrañeza a los auditores externos, incapaces de entenderlo. Por el contrario, los investigadores las consideran un verdadero tesoro, que les permite tomar rápidas decisiones y abaratar los precios de sus gastos menores con pagos al contado. La realidad me ha mostrado que la mayoría administran estos fondos públicos con gran eficiencia.

• · Importancia creciente de los proyectos europeos.- Su tramitación y regulación es casuística, intrincada y plagada de anticipos, pagos extrapresupuestarios y liquidaciones finales. Además, las universidades deben anticipar elevadas sumas de estos proyectos comunitarios.
• · Complejidad de los procedimientos.- Cuando son financiados con subvenciones específicas, éstas se conceden tarde, con poco tiempo para su tramitación[88]. También son frecuentes las adquisiciones intracomunitarias[89], las importaciones y los créditos documentarios para su pago y los contratos mercantiles internacionales, por lo general de adhesión, redactados y formalizados en inglés[90].

El crédito documentario, afirma la STS de 16-5-1996, “es un convenio en virtud del cual una Entidad financiera, obrando por la solicitud de un cliente, como ordenante del crédito, se obliga a hacer un pago a un tercero beneficiario, o a autorizar a otro banco a efectuar tal pago, pero siempre contra la entrega de los documentos exigidos, y cumpliendo rigurosamente los términos y las condiciones del crédito”.

• · Los ingresos en concepto de contratos de investigación son de la Universidad (no del investigador). Olvidarlo puede acarrear serios problemas fiscales, disciplinarios[91] e incluso penales por malversación. Los equipos adquiridos con cargo a los contratos son igualmente de la Universidad y no privativos del investigador o de su Departamento.
• · Difícil fiscalización crítica. Algunos OCEX exigen que el responsable del control interno opine sobre la razonabilidad de los gastos de investigación. En particular, la Sindicatura de Cuentas de la Generalitat Valenciana[92] requiere al titular de la Intervención para que preste particular atención a los siguientes extremos:
• ·Que los gastos se consideren necesarios para su objetivo investigador.
• ·Que correspondan a una gestión razonada.
• ·Que no sobrepasen el importe de los créditos asignados.
• ·Regularidad de los ingresos previstos en el contrato.
• ·Liquidación de los convenios.

Los tres últimos apartados (consignación, financiación y liquidación) no plantean gran dificultad de control interno o externo. No así los dos primeros, que incorporan conceptos jurídicos indeterminados y dan luz verde a la arbitrariedad del órgano de control.

Es un hecho incuestionable que la gestión de la investigación ha pasado de ser una actividad accesoria o secundaria en la organización universitaria para cobrar gran importancia, tanto por el prestigio e imagen que aporta, como por la posibilidad de allegar nuevos recursos o rentabilizar determinados equipamientos científicos, a veces únicos. Todo ello por no mencionar el peso electoral que los investigadores pueden tener en la Universidad. En EE.UU. la capacidad de captación de fondos de un profesor puede contar tanto como su sabiduría para generar conocimiento, como se deduce de una lectura asidua de las ofertas de trabajo publicadas en las revistas científicas.

Existe un claro consenso para difundir entre los investigadores una cultura comercial que permita la comunicación del potencial investigador hacia la industria: jornadas de puertas abiertas, catálogos de equipos científicos (¡y sus tarifas!), invitaciones a empresarios, directivos o técnicos, divulgación de las lineas y los grupos de investigación y sus experiencias. Aún queda mucho camino por recorrer.

Estos nuevos recursos adquiridos con cargo a proyectos o contratos de investigación plantean el problema de su afectación. Respecto a los contratos, el art. 83 de la LOU remite la cuestión a los respectivos estatutos, que suelen reconocer una cierta tutela de los investigadores sobre los equipos adquiridos con su intermediación. También puede regularse en las normas presupuestarias de cada Universidad.

4.2       Estructuras de gestión de la investigación

Para la gestión económica y administrativa de la investigación, la Gerencia cuenta con una unidad especiliazada dentro de su organigrama, por lo general con categoría de servicio y dependencia funcional del vicerrector responsable de la política y gestión científica. Su misión se concreta en el apoyo a los investigadores en los diversos campos enunciados en el apígrafe anterior. También realizan el control de ingresos de proyectos y la facturación externa tanto de los contratos y servicios de Apoyo a la Investigación, incuyendo la liquidación del IVA correspondiente.

El servicio puede gestionar la contabilización y/o el control de saldos particulares por proyecto, o bien limitarse a la tramitación al Servicio de Contabilidad de las facturas que le aportan los investigadores, directamente o, como hemos conocido en el epígrafe 16.1.3.3, a través del sistema de Anticipos de Caja Fija. Aquí caben dos posibilidades: que las operaciones de registro contable se efectúen en el Servicio de Investigación o en el de Contabilidad. Ya hemos visto en los epígrafes relativos a la desconcentración que las tecnologías de las comunicaciones permiten desconcentrar esa función, con apoyo del órgano de control interno.

Por lo general, estos servicios llevan a cabo la política del vicerrectorado, gestionan la distribución de las ayudas propias de la Universidad y las adquisiciones de equipos, las bolsas de viajes, dietas de desplazamientos, etc. En muchas universidades incluye la gestión de cuentas restringidas de pagos (Anticipos de Caja Fija), los pagos en moneda extranjera o incluso la supervisión de la tarjeta de crédito del investigador. También incluye la labor de promoción y la difusión entre la comunidad universitaria de la información relativa a oportunidades de investigación, ayudas, premios y convocatorias diversas de alcance nacional e internacional. En conclusión, proporcionan apoyo administrativo para la gestión de convocatorias de proyectos y subvenciones de organismos públicos.

El proyecto de investigación, ya lo hemos dicho, es la unidad contable básica de la administración financiera de la investigación. Su seguimiento además de una exigencia lógica en la gestión de gastos con financiación afectada viene establecida por las propias convocatorias a las que concurre la Universidad[93].

4.2.1      Oficinas de promoción

Con frecuencia coexisten otras estructuras propias a través de lo que el Plan Nacional de I+D fomenta y denomina Oficinas de Transferencia de Resultados de la Investigación (OTRI) o Centros de Transferencia de Tecnología (CTT) con misiones de promoción más que de gestión.

El art. 160.1 U. Carlos III define la OTRI como “un servicio técnico-administrativo centralizado de la Universidad, sin personalidad distinta de la de ésta, para la gestión de la actividad investigadora y la administración de los fondos generados por la Universidad, en ejecución de la política definida en la materia por los órganos de gobierno competentes”.  El art. 176.1 de UJAEN define la OTRI poniendo énfasis en el fomento y el apoyo en las relaciones entre los investigadores y las entidades públicas o privadas.

Estos son órganos de la propia Universidad que actúan como puente entre el mundo empresarial y el universitario, fomentando y participando en la negociación de los contratos de investigación y asesoramiento, así como en la tramitación de patentes y su difusión dentro del tejido industrial, entre otras actividades. En realidad, mantienen una dependencia funcional del Vicerrectorado de Investigación y de la Gerencia, pero con frecuencia logran gran autonomía y agilidad en la gestión económica. Intentan reducir los trastornos del conocido axioma: “los investigadores nunca pueden esperar”, simplemente vulnerando el principio de unidad presupuestaria.

Algunos de estos Centros u Oficinas de Transferencia de Tecnología facturan los convenios y servicios a las empresas e ingresan las cantidades producto de esta facturación en cuentas corrientes gestionadas por el propio centro. Sus ingresos se gravan con una cuota (“Overhead”) que no se gasta y que, al aplicar a nuevos equipamientos científicos, permite que la investigación, en términos globales, se autofinancie. Se paga a los colaboradores y proveedores con mas agilidad que a los restantes suministradores de la Universidad y no hay problemas de identificación e incorporación de remanentes[94].

El Reglamento de actuación financiera, contable y de gestión de la Oficina de Transferencia de Tecnología (OTT) de la Universidad Politécnica de Madrid[95], indica en su Preámbulo las ventajas de una gestión desconcentrada de la investigación que hace innecesaria la generación de crédito para cada contrato de investigación: “sólo hay que hacer una anotación contable (anual) de reserva y contracción de crédito, con independencia del número de operaciones que se realicen al amparo del mismo”. La fiscalización previa se efectúa únicamente para los expedientes de contratación de personal, siendo el resto de los gastos auditados por muestreo posterior.

Este sistema, no obstante, se abandona progresivamente merced al avance de la telemática y las nuevas aplicaciones informáticas de gestión de la investigación, que permiten, no sólo al Servicio de Gestión de la Investigación sino al propio investigador, administrar sus proyectos a través de la intranet.

4.2.2      Gestión indirecta

Los investigadores son ciertamente muy críticos con la gestión de la investigación desde la propia Universidad, a la que acusan de estar sometida a importantes corsés administrativos y financieros. Por ello se han intentado diversas fórmulas de gestión indirecta, creando o participando en la constitución de personas jurídicas privadas para trabajar dentro de un marco normativo mucho más flexible. Estas nuevas formas organizativas se orientan a lo que se conoce como competencia gestionada con estímulos al comportamiento eficiente, sometidas al derecho privado y laboral[96].

Es la huida (o apostasía) del Derecho administrativo, cuando no una fuga del derecho pura y simplemente, que la Legislación de Contratos de las Administraciones Públicas declara proscrita, al someterlas expresamente a la misma concurrencia y publicidad en sus contrataciones pero que tiene para los gestores la ventaja añadida de eludir, en su caso, la Responsabilidad Contable, al configurarse ésta como infracción de normas contables o presupuestarias con menoscabo de caudales públicos. En efecto, el ámbito de exigibilidad de la responsabilidad contable, reconoce Ubaldo Nieto de Alba[97], ha quedado constreñido a un sector cada vez más reducido del gasto público, pues la mayor parte de éste se produce en espacios de gestión empresarial, ajenos a la normativa presupuestaria, donde los administradores públicos gozan de amplios márgenes de discrecionalidad.

El programa Experimental de Evaluación de la Calidad del Sistema Universitario valoraba de forma negativa esta descentralización. La tendencia a desviar recursos de investigación hacia fundaciones específicas denota una cierta incapacidad real de gestión del aparato administrativo por lo cual se consideraba un punto débil del sistema allí donde se producía[98].

Por otra parte, este fenómeno no es exclusivo de España, ni siquiera del derecho europeo. La Cour des Comptes de Francia ha evidenciado los problemas planteados por la existencia de las “sociedades-tapadera” reproducidas alrededor de las universidades. Estos organismos perciben, dice Bernard Gournay[99], “de forma irregular, una parte de los ingresos que deberían normalmente ingresar en la caja de la universidad, en particular los que provienen de contratos de investigación, formación contínua o subvenciones ministeriales. Así pueden proceder, fuera de todo control, al reclutamiento de personal, la atribución de dietas a funcionarios y al pago de diferentes gastos” (..) la Cour ha declarado, en 1982, que «no puede aceptar que las reglas aplicables a la gestión de los establecimientos públicos fuesen deliberadamente violadas». A título de advertencia y para hacer cesar los abusos más graves, ha llamado la atención de los interesados.

En Estados Unidos, siguiendo a Cécile Brisset-Sillion[100], la Research Foundation de cada Universidad juega un papel fundamental. “Sin ella, toda actividad científica sería imposible de hecho, por las rigideces de la gestión pública” En 1985, la Fundación (de la Universidad Estatal de New York, constituida en 1951) había firmado 3.127 contratos de investigación por un total de 132 millones de dólares (..) empleando 9.500 personas a tiempo parcial o completo.

 

En el gráfico siguiente, basado en Dorta y de León[101] se representan los diversos instrumentos de gestión  de la investigación. Las flechas contínuas muestran los flujos de naturaleza económico-financiera que surgen entre la Universidad y las entidades externas. Las fechas discontínuas señalan los flujos de información-comunicación que se originan entre las unidades administrativas y entidades que participan en la gestión de las subvenciones de I+D+I.

 

Proyectos Europeos (Subvenciones)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Suministradores de factores productivos

 

 

 

 

El Servicio de Gestión de la Investigación debe de coordinarse con los correspondientes a contratación (equipamiento científico), patrimonio (inventario) y personal (contratados y becarios) y contabilidad / presupuestos para las correspondientes modificaciones presupuestarias, certificaciones de subvenciones o remanentes.

Así pues, las universidades españolas utilizan la fórmula fundacional como eficaz organización alternativa para la mejor consecución de sus fines y evitar ciertos comportamientos burocráticos que dificultan su alcance[102]. La primera en constituirse fue la Fundación Universidad-Empresa de Madrid (1973), modelo que fue seguido en 1979 por la Universidad del País Vasco. A partir de ahí han continuado la casi totalidad de las universidades españolas. Sus principales características jurídicas y económicas las analizamos en el epígrafe 30.3.1.

Sus Estatutos, de típica base fundacional, destacan como objetivo la máxima relación posible con las empresas, no sólo en investigación y difusión de la oferta tecnológica, sino en formación contínua, orientación e información de empleo, organización de prácticas en empresas, y publicaciones. Para ello cuentan con un patronato con representación de las universidades y de las fuerzas sociales de la región.

Los inicios de este fenómeno descentralizador, como se ve, se asocian con dificultades en la gestión administrativa en la época anterior a la LRU, en que la Universidad era un Organismo Autónomo. Su misión era preparar los contratos, facturar a las empresas y pagar al profesorado y proveedores de forma ágil. A mediados de la década pasada cobra importancia la promoción de la investigación, con edición de catálogos, organización de jornadas y visitas a empresas. En la actualidad mantienen una tendencia hacia los cursos de posgrado y el reciclaje profesional, actuando en algunos casos como una verdadera Agencia de Congresos.

Por su parte, nuestros auditores institucionales son muy críticos con la existencia de estas entidades para gestionar indirectamente actividades propias de la Universidad[103]. Así el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (TVCP) afirma: “debe controlarse que su gestión se  adecue a la normativa legal aplicable a la Universidad (personal docente, personal colaborador) y convendría clarificar el régimen jurídico de los bienes  adquiridos en la ejecución de los contratos para su correcta imputación  contable”. El mismo órgano expresa también sus reparos a estas figuras en su informe de fiscalización sobre los Ejercicios 98-99, de la Universidad del País Vasco (pág. 41), al opinar que el uso de este tipo de fundaciones para gestionar indirectamente actividades  propias de la Universidad, “debe restringirse a los mínimos indispensables”.

En años anteriores, el propio TVCP censuraba que a través de la Fundación se contratasen proyectos de investigación y trabajos varios a realizar por departamentos de la Universidad, mientras que los ingresos y gastos derivados de esos contratos eran registrados en sus estados financieros, sin figurar en la liquidación del presupuesto de la Universidad, deduciendo un incumplimiento del art. 54 de la LRU[104]. En el informe del ejercicio 2001 el mismo TVCP[105] considera que se debería analizar la conveniencia de mantener una entidad “cuyo objeto fundacional coincide con el de la Universidad, y cuya actividad se  presta con medios de la Universidad, pero sin ningún control por parte de la  misma”.

También el Consello de Contas de Galicia, esquematiza sus reparos en el Informe de la Cuenta Xeral de la Comunidad Autónoma (Informe de auditoría de la Universidad de Santiago. Ejercicio 1992) cuya conclusión 14 manifiesta el problema de que parte de los ingresos y gastos originados por estos convenios de investigación y formalizados con la intermediación de al fundación no se registran en las cuentas anuales de la Universidad, por lo que no reflejarán la totalidad de los ingresos y gastos producidos en la Universidad en el ejercicio económico.

Respecto a la contratación pública[106], y salvo norma autonómica especial, la Disposición Adicional sexta del TRLCAP incluye dentro del ambito de aplicación exclusivamente a las Sociedades Mercantiles con capital mayoritario de las Administraciones Públicas, dejando fuera de su perímetro regulador a las fundaciones.

Otro problema planteado con estas figuras radica en la descapitalización que se produce en la Universidad, si la propiedad del ente dependiente no es al 100% universitaria. Efectivamente, las empresas contratan con estas entidades, le pagan a ellas, que adquieren los equipos necesarios para el proyecto, asumiendo su titularidad. A su vez, la entidad contrata con la Universidad (art. 83 LOU) sólo los servicios del profesor que se hará cargo de la investigación.

4.2.3      Los centros tecnológicos

Si bien no se dispone en España de una definición legal de Centro Tecnológico, de forma operativa puede resultar de utilidad la ofrecida por el Plan Nacional de I+D+i, que conceptúa como Centros Tecnológicos aquellos que cumplen dos requisitos: por un lado, no presentar en su órgano de gobierno o en su propiedad una mayoría de representación de las Administraciones  Públicas; por otro lado, haber sido registrados y reconocidos como Centros de Innovación y Tecnología de acuerdo con el Real Decreto 2069/1996 de 20 de diciembre[107].

Dicha norma exige, en esencia, tres requisitos para que una entidad sea reconocida como Centro de Innovación y Tecnología. Primero, que tenga personalidad jurídica propia y no cuente con fines lucrativos. Además, que entre  sus objetivos estatutarios se encuentre contribuir a la mejora de la competitividad empresarial a través de  la innovación y la tecnología. Por último, que actúe en España, reconocido y registrado por la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología tras acreditar el cumplimiento de determinados requisitos: disponibilidad  de recursos personales y materiales adecuados, no discriminación  en el acceso a sus servicios de ningún tipo  de empresas, etc.

4.2.4      La constitución de empresas de base tecnológica

Un mecanismo útil para conciliar los intereses tanto de las universidades como de los investigadores puede consistir en la creación de empresas de base tecnológica o spin-off, para contribuir a la realización personal y profesional de los investigadores. A la vez, permite a las universidades que lo deseen, participar en los beneficios obtenidos por la nueva empresa. A partir de los resultados de esas investigaciones se crean empresas con vida propia pero vinculadas a la Universidad, al menos en un primer momento, con el fin de desarrollar nuevos productos o procesos susceptibles de explotación comercial[108].

La propia LOU manifiesta, en su artículo 41.2-g, un propósito indudable de ampliar las posibilidades de promoción de empresas de esa índole, así como de reforzar la vinculación entre la investigación universitaria y el sistema productivo. Con tal finalidad, se prevé expresamente que dicha vinculación podrá llevarse a cabo a través de la creación de Empresas de Base Tecnológica a partir de la actividad universitaria, en cuyas actividades podrá participar el personal docente e investigador.

Entre los objetivos de este artículo destaca la pretensión de vincular la investigación universitaria y el sistema productivo, disponiéndo expresamente que “dicha vinculación podrá, en su caso, llevarse a cabo a través de la creación de empresas de base tecnológica a partir de la actividad universitaria, en cuyas actividades podrá participar el personal docente investigador de las universidades conforme al régimen previsto en el art. 83″. Es decir: los contratos de I+D.

La LOU también admite en el artículo 84 que las Universidades creen, para la promoción y desarrollo de sus fines, por sí solas o en colaboración con otras entidades públicas o privadas, “empresas, fundaciones u otras personas jurídicas de acuerdo con la legislación general aplicable”. La ley ha atribuído a las universidades una amplia discrecionalidad para la creación de entidades instrumentales, que podrán revestir cualquiera de las formas organizativas establecidas en la legislación general aplicable.

Como fórmulas de apoyo sin participación en el capital social se mencionan[109] la cesión de locales, la creación de “incubadoras de empresas”, la formación de investigadores como empresarios y los programas para fomentar las iniciativas o los conocimientos financieros de los alumnos emprendedores, como el pionero programa innova de la UPC[110].

Estas medidas contenidas en la LOU, de acuerdo con Menéndez Rexach[111], adolecen de un excesivo grado de abstracción y son declaraciones programáticas carentes de contenido normativo. El autor echa en falta la inclusión de un precepto similar al introducido para los Organismos Públicos de Investigación en el art. 66 de la Ley 24/2001, según el cual los funcionarios de dichos Organismos que pasen a prestar servicios en las citadas sociedades mercantiles creadas o participadas  en más de un 10% por dichos organismos podrán solicitar la concesión de licencias para desarrollar tareas directamente relacionadas con las que realicen en el Organismo, por un plazo máximo de 4 años, con derecho a conservar el puesto de trabajo.

En efecto, los Organismos Públicos de Investigación del Estado (CSIC, CIEMAT, etc) cuentan con esa previsión legal desarrolalda por la Orden MCyT 3630/2003, de 16 diciembre (BOE de 30-12-2003) que prevé que el tiempo de la licencia  será de 4 años reducibles y renovables,  que se computarán, a efectos de trienios, consolidación de grado personal y derechos pasivos, como si el funcionario hubiese permanecido en servicio activo.

La expresión textual del citado art. 41.2-g de la LOU parece limitar la colaboración del personal universitario investigador con estas empresas a los contratos de investigación, lo que parece insuficiente. Los Estatutos de las universidades pueden contener previsiones al respecto, como señala el art. 40.4 de la LOU, aunque la legislación estatal tiene mucho que decir, al menos en cuanto a la situación del personal funcionario de cuerpos docente estatales[112].

Dos pioneras iniciativas autonómicas han querido resolver estos vacios de la LOU. A saber:

En Cataluña[113] se introduce una licencia para que el profesorado pueda desarrollar programas o actividades de investigación en entidades públicas o privadas, creadas o para crearlas con la Universidad, vinculadas a ésta y relacionadas con la actividad científica o técnica que desarrolle la Universidad. La licencia puede otorgarse por un período máximo de dos años y comporta la reserva del puesto de trabajo. Corresponde a la Universidad determinar las retribuciones que, en su caso, puede percibir el beneficiario de la licencia mientras goce de la situación de licencia. También crea una excedencia por un período no superior a cuatro años y el reingreso se produce de forma automática y definitiva, a solicitud de la persona interesada, en un puesto de trabajo de la misma categoría y en el mismo departamento o centro de investigación de origen.

En Castilla y León[114] se permite a las universidades públicas, a propuesta del Consejo de Gobierno de cada una de ellas, conceder licencias para estancias de investigación en organismos o empresas de base tecnológica y retribuidas por dichas empresas u organismos. La autorización, que tendrá una duración máxima de dos años, será singular e individual, ligada a méritos que revelen una trayectoria investigadora solvente y orientada a la vinculación con el sistema productivo, en las condiciones que se determinen reglamentariamente. En todo caso, para su concesión será preceptivo el informe favorable de la Agencia para la Calidad del Sistema Universitario de Castilla y León.

Estas iniciativas legislativas permiten, además de un cierto ajuste de plantilla, justo es decirlo, enriquecer el curriculum profesional del profesor-investigador, sin coste para la Universidad, porque la esencia de la norma es permitirle esa retribución sin necesidad de pasar a la situación de excedencia. No faltará quien acuse esta práctica de mercantilista y privatizadora, lo que por otra parte no es un debate nuevo.

En Francia, el Rapport de Henri Guillaume[115] llama la atención sobre la transferencia de tecnología desde las universidades al sector industrial y denuncia que las estructuras de cooperación con las empresas presentan todavía un fuerte potencial de desarrollo, con una movilidad de investigadores hacia la industria casi inexistente y unas patentes que no están a la altura del potencial científico. La inquietud de moda es la “valorización de la investigación” o rentabilización en el mercado del producto científico. Una ley de 1996 trató de interesar a los actores de la valorización y en particular los funcionarios. La Court des Comptes[116] considera vital para las universidades la creación y extensión de estructuras de interfaz apropiadas y profesionalizadas que aseguren el vínculo indispensable y simbiótico entre laboratorios y empresas.

4.3       Los gastos de investigación y el presupuesto

Los gastos de I+D, en la medida en que se financien en todo o en parte con recursos afectados, deben ser objeto del especial control previsto en el PGCP para los Gastos con Financiación Afectada (GFA). A tal efecto, el documento número 8 de la Comisión de Principios y Normas Contables Públicas prevé, respecto de los GFA, la necesidad de que el sistema contable permita el seguimiento de las magnitudes que a continuación se detallan. En cuanto a los gastos presupuestarios: créditos iniciales, modificaciones, definitivos, obligaciones reconocidas, anulaciones, reintegros y pagos. Respecto a los ingresos presupuestarios: previsiones de ingreso, modificación de las previsiones, previsiones definitivas, compromisos de ingresos, derechos reconocidos, anulaciones, cobros y devoluciones.

Este seguimiento es preciso no sólo para disponer de información relevante para la gestión eficiente de dichos proyectos, sino también por el importante impacto que la ejecución de los GFA puede provocar en la liquidación del presupuesto. Así, de producirse desfases en el ritmo temporal de reconocimiento de los correspondientes derechos y obligaciones vinculados a los GFA, deberán ser determinadas para cada uno de estos conjuntos presupuestarios, tal como indicamos en el apígrafe 17.2.1,  las eventuales desviaciones de financiación producidas en el ejercicio, así como las desviaciones acumuladas de financiación, constituidas por el agregado de las desviaciones de financiación (anuales) puestas de manifiesto en los distintos ejercicios en que el proyecto haya sido ejecutado[117].

Las desviaciones acumuladas de financiación pueden presentar saldo positivo o saldo negativo. En el primer supuesto, la suma de todas las desviaciones acumuladas positivas de la universidad constituye la magnitud Remanente de Tesorería Afectado,  que hemos estudiado en el epígrafe 25.1. En el segundo supuesto, si se producen desviaciones acumuladas de financiación negativas, la universidad, sin compensar éstas con las posibles desviaciones acumuladas positivas, deberá encontrar recursos propios con los que hacer frente a la difícil situación sobrevenida, al menos hasta que se produzca la efectiva liquidación de los derechos cuya falta de reconocimiento dio lugar a la desviación.

La gran mayoría de las universidades incluye los gastos de investigación dentro de las operaciones de capital, y en concreto en el artículo 64 del presupuesto de gastos, denominado “gastos en inversiones de carácter inmaterial”. Comprende todos los gastos de los proyectos y contratos, tanto si son corrientes como de inversión. Este hecho propicia que los presupuestos universitarios parezcan más inversores de lo que en realidad son.

Como pone de relieve Hernández Armenteros[118], la primera disfunción de este sistema de presupuestación es que la cifra de ahorro bruto de las universidades (diferencia entre los ingresos corrientes y los gastos corrientes) aparece desfigurada. La razón estriba en que los derechos reconocidos por los contratos del art. 83 LOU son ingresos corrientes aunque afectados a gastos de capital, como estamos diciendo. Con este sistema la cifra de ahorro teórico del sistema universitario presencial, durante el año 2000, fue de 45.730 millones de pesetas, de los cuales dos terceras partes habían sido financiadas con investigación aplicada, lo que convierte el indicador en irreal.

Sin embargo, casi ninguna universidad imputa nuestro gasto más representativo: los gastos de personal, del capítulo primero, al programa de investigación científica, que debería indicarnos el destino de los recursos.

Por otra parte, la formalización de contratos de investigación obliga a repercutir el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA). La gestión de este impuesto implica el ingreso periódico de la diferencia entre el IVA repercutido (es decir el cobrado) y el soportado (es decir el pagado). Sin embargo, cuando una entidad realiza una actividad exenta (enseñanza) y por tanto no repercute IVA, no puede solicitar el reintegro del IVA soportado, con lo cual las cuotas soportadas del impuesto serán un mayor coste de las adquisiciones.

Cuando una entidad realiza, junto a actividades exentas, otras no exentas (investigación) puede utilizarse la regla de la prorrata[119], prevista en los artículos 102 a 106 de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, reguladora del Impuesto sobre el Valor Añadido y su contabilización como operación extrapresupuestaria. Sin embargo, la regla de la prorrata no resulta compatible con las exigencias contables de un ente público como la Universidad.

Con todo esto, existen dos sistemas para contabilizar el IVA. El primer caso sería considerar el IVA soportado como gasto presupuestario (mayor coste de adquisición) y, en su caso, las cantidades devueltas por la Agencia Tributaria como ingreso presupuestario. Otra opción es contabilizarlos como operaciones extrapresupuestarias, utilizando la regla de la prorrata y sin que suponga gasto para la entidad (no aumenta el coste de las adquisiciones) sin consumir crédito del presupuesto. Al final del período impositivo, la entidad procede a realizar la liquidación del IVA, comparando los importes acumulados del IVA repercutido y soportado, generando una obligación de pago si el repercutido es superior y un derecho de cobro en caso contrario[120].

García Novoa[121] critica la sujección de las universidades al IVA en base a la jurisprudencia de la sexta directiva, la cual ha señalado que no deben estar sujetas -no sólo exentas- las actividades realizadas por organismos públicos en el marco de su régimen jurídico propio, salvo que acarree distorsiones a la competencia.

4.4       Los gastos de investigación y la contabilidad patrimonial.

Cuando una Entidad realiza proyectos de investigación con medios propios se contabilizan y valoran por su coste de producción: gastos de personal, compras, servicios y costes indirectos. En esencia, hay dos formas de imputar a la contabilidad patrimonial esos gastos de I+D+i. La primera supone su consideración de costes del ejercicio y obedece a un criterio de prudencia, pues soslaya la subjetividad del cálculo de las amortizaciones y elude la posible creación de activos ficticios. Sin embargo, este criterio no respeta el principio de correlación entre gastos e ingresos, si éstos se recaudan en el futuro.

La alternativa como excepción es capitalizar estos gastos corrientes[122] de desarrollo científico o tecnológico (nunca los de investigación, en sentido estricto[123])  incluyéndolos en el activo del balance, dentro del inmovilizado inmaterial. Lo mismo cabe decir de las aplicaciones informáticas elaboradas por la propia Universidad. Para ello el PGCP[124] exige las siguientes condiciones, que deben darse conjuntamente durante todos los ejercicios en que se realice el proyecto:

• Existir un proyecto específico e individualizado.
• Imputación de costes claramente establecida, que permita su distribución en el tiempo.
• Motivos fundados de éxito técnico del proyecto.
• Contar con la debida financiación.
• Rentabilidad económico-comercial razonablemente asegurada.

Salvo la última, todas las anteriores exigencias se dan, por lo general, en los proyectos o contratos gestionados por la Universidad. ¿Qué entendemos por rentabilidad económico-comercial? ¿Cómo sabemos la potencialidad de beneficios de un proyecto de investigación? No basta con transformarlo en patente y por desgracia tampoco con aportar algo relevante al estado de la técnica si no viene acompañado de más ingresos. Si esto no es así, falta la primera característica del activo inmovilizado: la generación de ingresos futuros.

Por ello, la gran mayoría de los gastos de I+D de las universidades deberán considerarse gasto económico del ejercicio, sin que puedan activarse. Sin embargo, al igual que cambia la economía, también cambia la normativa contable y la sociedad del conocimiento suscita un movimiento tendente a reconocer valor a los activos intangibles, reduciendo las restricciones para su inclusión dentro del activo inmovilizado inmaterial[125].

Nos recuerdan Dorta y de León[126] que los gastos de I+D+i no capitalizados constituyen un “activo latente” y no podrán ser capitalizados con posterioridad aunque surgiera una rentabilidad inesperada, tal como exige nuestra restrictiva normativa contable.

4.4.1      Los fondos bibliográficos

El PGCP reserva las cuentas de “Otro inmovilizado material” como agrupación de carácter residual, destinada a recoger cualquier otra inmovilización material no mencionado expresamente, como los fondos bibliográficos[127] y documentales o “el ganado afecto a actividades de investigación”.

Para la doctrina contable[128] en este tema nos encontramos ante una disyuntiva estratégica de considerar los libros y revistas como gasto o como inversión, susceptible de capitalización, como inmovilizado. Hay una corriente minoritaria que tiende a su consideración como gasto del ejercicio en lugar de la adquisición de un activo. Se presentan como razones su pequeña cuantía individual o incluso su corta vida util, pues los conocimientos que proporcionan se vuelven obsolescentes con rapidez. Si consideramos la adquisición de libros como una inversión en el inmovilizado, tal como hace el PGCP, la razón fundamental será su trascendencia a futuros ejercicios económicos. Sin embargo, muchas universidades amortizan esa inversión en un solo ejercicio[129].

Respecto al fondo histórico de las bibliotecas, en el epígrafe 17.2.3.1.2 hemos establecido su adecuado tratamiento: contabilización, sea o no de su titularidad y valoración, según el precio de adquisición o tasación, de acuerdo con la forma de entrar en el patrimonio de la Universidad. La realidad es que la gran mayoría de las instituciones no incluyen dentro de su activo el valor del patrimonio histórico bibliográfico, por el alto coste que supondría una correcta tasación.

Un problema que nace con la economía digital es la suscripción de bases de datos y revistas electrónicas en lugar de impresas en papel. Es la disyuntiva “mediateca versus la papelteca” que hemos apuntado en los párrafos finales del capítulo 7 de este libro. Son licencias de uso de los recursos informáticos que nos permiten el acceso a los textos de esas revistas, por un plazo variable según el editor, con un mínimo de un año. En este caso, podríamos estar en presencia de un gasto y no de una inversión en inmovilizado inmaterial, salvo que el acceso fuese plurianual. Entonces, al igual que ocurre con las licencias de uso de software, podrían ser consideradas como inversión respecto a la primera cuota satisfecha y como gasto las posteriores.

Conviene, no obstante, hacer una precisión histórica, relativa a la diferencia entre suscripciones personales e institucionales cuyos precios difieren mucho. Con independencia de las razones que llevaron a la escalada de precios, iniciada en los años 70, lo cierto es que las suscripciones personales de los científicos comenzaron a declinar y, por consiguiente los ingresos de los editores de la época. La reacción fue aumentar los precios a las bibliotecas, que comenzaron, en primer lugar a cancelar las suscripciones duplicadas y más tarde las revistas costosas poco consultadas, lo que llevó a las universidades a depender del préstamo interbibliotecario para satisfacer la demanda de estos artículos.

Como consecuencia de la disminución de los ingresos por la reducción en el número de suscripciones personales, los editores elevaron aún más los precios de las suscripciones institucionales, con cierto éxito, pues la demanda institucional de revistas es considerablemente menos inelástica a las variaciones de precios que la demanda de suscripciones personales. El resultado es que algunas universidades abonan las suscripciones personales a sus profesores, para ahorrarse lo que costaria de tres a diez veces más si suscribiera la Universidad. Esto es ilegal, pero permite a las arcas universitarias ahorrar miles de euros.

4.4.2      Las patentes

Son la modalidad más importante de los derechos de la propiedad industrial. Consiste en el título que el autor de una invención, susceptible de aplicación industrial, puede solicitar y que le conferirá el derecho exclusivo de explotación en beneficio propio durante un tiempo determinado. La patente tiene un contenido primordialmente negativo, al quedar prohibido que los demás exploten su invención.

España es el único país europeo que tiene una regulación específica de las invenciones desarrolladas por los profesores universitarios, la cual se encuentra contenida en el artículo 20, apartados 2 a 7, de la Ley de Patentes[130], que se definen como aquellas “invenciones realizadas por el profesor como consecuencia de su función de investigación en la Universidad y que pertenezcan al ámbito de sus funciones docentes e investigadoras, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Reforma Universitaria” (actual artículo 83 de la LOU).

La titularidad de estas patentes se atribuye a la Universidad y no al investigador autor de la misma. Sin embargo, el párrafo 4º del citado artículo 20 se establece el derecho del profesor a participar en los beneficios que obtenga la Universidad de la explotación debiendo los Estatutos de cada Universidad determinar las modalidades y la cuantía de esta participación.

De acuerdo con el artículo 20.2 de la Ley de Patentes corresponde a la Universidad la titularidad de esas invenciones realizadas en su calidad de profesor universitario[131] y que pertenezcan al ámbito de sus funciones docentes e investigadoras, es decir, que exista una relación de causalidad entre la labor desempeñada y la invención obtenida e imponiendole el deber de notificar, con carácter inmediato, la obtención de la invención a la Universidad[132].

Conviene subrayar que las anteriores determinaciones rigen sin perjuicio de lo establecido, en su caso, en el correspondiente contrato de investigación con la empresa financiadora, que “deberá especificar a cual de las partes contratantes corresponderá la titularidad de la misma”. No obstante, el profesor tiene derecho a participar en los beneficios que obtenga la Universidad de la explotación o cesión de la patente, de acuerdo con lo advertido en los correspondientes estatutos. Pero esta previsión pocas veces ha sido concretada por los Estatutos, y es reenviada, por lo general, al desarrollo posterior por el Consejo de Gobierno.

El profesor Bercovitz[133] plantea el problema de la atribución de los derechos sobre los resultados de la investigación (y su reparto) en los programas de investigación conjunta entre profesores o instituciones de distintos países, cada vez más frecuentes. Así, puede ocurrir que en uno de los centros se atribuya la titularidad a los profesores y, en otro, al centro de investigación o Universidad. Por eso es muy importante que los convenios que se suscriban incluyan el consentimiento de los investigadores en la atribución de la titulad de los resultados obtenidos.

 

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